少數地方的紅頭文件任性,折射出的是決策存在問題,只有將決策者的發文權力關進制度的籠子,紅頭文件才不會任性

　　最高法行政審判庭庭長黃永維10月30日稱,在現實生活中,規范性文件損害公民合法權益、影響法制權威統一的現象並不少見,“如規范性文件之間發生衝突的現象時有發生；一些部門、地方受利益驅動,通過制定規范性文件搶權力、爭利益,亂發文件,違反規定審批、發證、罰款、收費,嚴重損害了公民的權利,群眾反映強烈”(10月31日《北京青年報》)。

　　一般來説,紅頭文件包含兩類:一類是內部管理類的,其效力只對內不對外,屬于單位內部的事。但另一類是規章以下的規范性文件,它屬于抽象行政行為,與所有不特定的行政相對人息息相關,有人將之稱為隱形的“法律”,顧名思義,紅頭文件雖然不是法律,但是給行政相對人帶來的效應跟法律並無多少區別。在行政訴訟案件過程中,當事人可以對規范性文件請求人民法院附帶審查,人民法院審查認為不合法的則不作為認定行政行為合法的依據。這種事後的司法審查盡管為當事人權利救濟提供了法定渠道,但是往往在還沒有訴訟之前,當事人的合法權益已經因為不合法的紅頭文件而遭受損害,給其正常的生産生活帶來了不利影響。

　　少數地方的紅頭文件任性折射出的是決策存在問題,只有將決策者的發文權力關進制度的籠子,紅頭文件才不會任性。目前,我國法律並未就規范性文件的制定主體、程式等作出統一規定,但不少省份就此出臺了管理辦法。如2015年7月1日實施的《河南省行政規范性文件管理辦法》第七條規定:沒有法律、法規依據,規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定。前不久安徽省政府辦公廳發布的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》規定了發文的硬性門檻,並要求文件起草前先要評估論證。

　　要防止紅頭文件任性損害不特定行政相對人合法權益,有必要啟用合法性審查前置和事後追責兩個程式性機制。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》明確指出,要“把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。這是黨的綱領性文件中明確的審查前置程式,各地應當細化落實。但是哪些文件由哪一級的機構具體負責備案審查以及審查的期限等,應當通過頂層設計予以規范,以免責任主體不明導致備案審查流于形式。當然,文件制定機關在文件報備之前,也應當事先進行合法性評估論證,這應當作為集體決策討論的前置程式,否則,就不得提交審議。只有這樣,才能盡可能地保證文件品質。(許　輝)

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　　制定文件應審慎

　　我國行政訴訟法規定,公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一並請求對規范性文件進行審查。如果辦案法官發現規范性文件不合法,據此作出的行政行為也就失去了合法性的基礎,被起訴的行政機關就會面臨敗訴,已經作出的行政行為就會被撤銷,紅頭文件應有的權威性和公信力也會因此消減,這就給那些隨意亂發紅頭文件的政府機關敲響了警鐘。總之,政府制定規范性文件時要慎之又慎。重慶　劉勳

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責任編輯： 徐可