李克傑 作者文集
據《民主與法制時報》12月18日報道，永年縣有60多個單位和部門可以制定紅頭文件，僅2006年以來，法制辦就已對10多件、50多項沒有法律依據或與法律、法規相抵觸的文件或條款提出予以撤銷或修改意見，均被縣政府採納。這些大量不合規定的紅頭文件佔據了永年縣法制辦11名工作人員的時間。
按照規定，永年縣所有政府部門的規范性文件必須經過法制辦的審核和備案才能施行。這在全國縣級城市中，尚不多見。一個縣級政府能夠嚴格實行對紅頭文件的“前置審查”制度，並動真格地對涉嫌違法的紅頭文件進行撤銷，的確值得稱道。然而，這種情況的出現不能不讓我們關注和反思與之密切聯係的另一個問題，那就是紅頭文件的泛濫趨勢。
一個縣就有60多個單位可以制定紅頭文件，全國兩千多個縣又有多少個具體單位有權制定紅頭文件呢？它們每年要制定多少紅頭文件呢？而一個縣不到一年時間就審查發現10多件、50多項應予撤銷或修改的文件或條款，那許多地方由于沒有實行前置審查制度，又有多少沒有法律依據或與法律、法規相抵觸的文件或條款仍在執行？加上縣級以上地方政府的數量，那該是一個多麼巨大的數字啊。
紅頭文件泛濫，極易把法治引向歧途。大量違法和不當紅頭文件的實施，則必然破壞中國法治建設，損害法律的權威和尊嚴，降低政府的公信力，特別是一些行政部門往往根據部門利益因事立“規”，使政府權力不再超脫和中立，必將造成社會不公，悖離依法行政要求。
永年縣的情況頗具代表性。在縣法制辦撤銷或修改的規范性文件中，不合法的條款往往牽扯到部門利益。這些不合法的紅頭文件制定者，為了加強自己的行政權力，往往超越法律授權，擴大自己的處罰權、許可權或者違法設定行政強制措施和收費條目，擅自為部門亂收費、亂攤派、亂罰款確定依據。這也是紅頭文件泛濫的主要原動力。類似的情況在全國范圍內比較普遍地存在著。2004年，安徽省開始對現行的規范性文件進行審查，施行一年多，就有１１０件省級紅頭文件被審查，而其中６０％的文件因存在違法違規“瑕疵”被修改。
在筆者看來，紅頭文件治理模式是違背依法治國和依法行政基本要求的。不可否認，在必要和適當的時候制定紅頭文件，可以使國家的法律法規和上級政府下達的工作任務得到更好更快地實現。但如果一級政府特別是基層政府和眾多的政府部門動輒制定紅頭文件，把制定紅頭文件當成工作的主要部分，即使不存在抵觸現象，也會使上位法的效力和權威大打折扣，只能培養人們“縣官不如現管”的思維定勢和工作習慣，事事只認頂頭上司或直接上級政府的紅頭文件和領導人指示。
在不少人眼裏，往往認為只要是依規范性文件進行管理就是依法管理。這種認識是錯誤的，它對實現依法治國目標是無益的。因為依法治國中的“法”不等于各類規范性文件，而主要是指國家制定的體現廣大人民意志和要求的憲法、法律和行政法規。在與這些法律法規保持一致的前提下，可以依據其他法規規章和規范性文件進行管理，否則，後者將因與前者相抵觸而自動失效或者被依法撤銷。
總之，紅頭文件的層次越多，架空法律法規的可能性就越大。而紅頭文件的數量越多，審查監督糾正偏差的難度就越大，與法律法規相抵觸的可能性也就越大，離法治的要求也就越遠。
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