國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中指出：一定要嚴守全國耕地不低于18億畝這條紅線，堅決實行最嚴格的土地管理制度，認真落實新修訂的禁止類和限制類項目用地的規定，對各類土地違法違規案件都要嚴肅查處。
眾所周知：土地違法的治理難點在于地方政府違法。2006年5月，國土資源部向社會公布：我國的土地違法問題特別嚴重，2005年全國15個城市70多個縣區違法用地宗數和面積分別佔新增建設用地宗數和面積的63.8%和52.8%，有的地方甚至高達90%以上。國土資源部有關負責人稱，如此嚴重的土地違法問題，幾乎都和地方政府有關。
那麼，為什麼一些地方政府在國家近年來收緊“地根”、“嚴把土地關”的宏觀調控背景下，仍然大量違法違規佔地呢？這裏的原因除了追求政績以外，一個重要因素是：長期以來，我們對政府有關部門的“違法用地”行為，總是以違反“黨紀、政紀”來處理，很少被追究刑事責任。
按照《中華人民共和國刑法》第410條規定：國家機關工作人員徇私舞弊，濫用職權，違反土地法規，非法批準徵用、佔用土地，或者非法低價轉讓國有土地使用權，情節嚴重的，處3年以下有期徒刑或拘役，致使國家或集體利益遭受特別重大損失的，處3年以上7年以下有期徒刑。根據《刑法》的這些規定，法律設定了“非法批準徵用、佔用土地罪”。從法理講，這一條款正是對政府違法批準徵用、佔用土地的約束和限制。
那麼，根據刑法第410條規定，國家機關工作人員違法批地、佔地在什麼樣的情況下屬于“情節嚴重”呢？有無量化標準呢？有。早在2000年6月19日，最高人民法院就發布了“關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若幹問題的解釋”，該“解釋”明確規定：國家機關工作人員違法批準徵用、使用土地，具有下列情況之一的，屬于“情節嚴重”，按《刑法》第410條規定，以“非法批準徵用、佔用土地罪定罪處罰”：1，非法批準徵用、佔用基本農田10畝以上的；2，非法批準徵用、佔用基本農田以外耕地30畝以上的；3，非法批準徵用、佔用其他土地50畝以上的。由最高法院的這一“解釋”可以看出，政府違法批準徵用、佔用不同地類的土地分別達到確定的數量後，就觸犯了法律，就構成犯罪。
然而，我們在具體操作中，是如何處理政府行為的違法批地、違法佔地的呢？我們看到，無論是過去震動全國的“鐵本”事件，還是近來媒體公布的一些違法佔地案件，雖然多是政府違法批準，雖然涉及違法佔地的數量大大超過法律確定的標準，可是有關部門對相關國家機關工作人員的處理，仍然是黨紀、政紀：警告、撤職、責令辭職等，很少追究刑事責任。
為什麼一些政府違法佔地的責任者不被追究刑事責任而給予黨紀、政紀處理呢？相關部門的解釋是：《刑法》第410條規定的前提是，“國家機關工作人員徇私舞弊、濫用職權”所形成的非法批準徵用、佔用土地行為，才屬于犯罪。而現實生活中出現的一些政府違法佔地情況，並不是國家工作人員“徇私舞弊”，恰恰相反，是為了上項目，發展地方經濟；其“濫用職權”的前提，也不相符，因為違法批地，特別是數量較大的，都是集體研究，集體決策，按程序進行。因此不能確定為犯罪，只能以違犯黨紀、政紀論處。
這樣一來，《刑法》中的“非法批準徵用、佔用土地罪”就形同虛置，所以，全國盡管每年會出現大量的地方政府違法批地、佔地的情況，卻很少有以“非法批準徵用、佔用土地罪”受到法律制裁的。這正是近年來違法違規徵用、佔用土地行為屢禁不止的重要原因。
為了有效遏制地方政府違法違規徵用、佔用土地行為，筆者建議對《刑法》第410條進行修改，去掉該條款中的前置詞，只要形成的結果是非法批準徵用、佔用的，相關責任者就要受到法律的追究。這樣，才會從法律的層面使違法者受到震懾。（李季平）
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