從《城市房地產管理法》的立法精神看，若是出讓所得的土地，高校可以“置換土地還債”；若是劃撥所得的土地，則必須修改土地使用規劃，並且要經過政府部門的批準，將土地轉讓費留給高校。這實質上還是政府拿錢替高校還債。
高校債務危機自三月份吉林大學曝出欠債30億元以來，一直為人關注。9月12日，教
育部部長周濟明確表示中國高校負債2000多億元。如何解決，他提出的意見是：加大財政投入的同時，高校可以在地方政府的支持下採用各種措施償還債務，比如進行土地置換來還債。（昨日《新京報》）
這引起了不少質疑。主要是，高校置換土地合法嗎？換句話說，高校有“權”來處理自己的校區地皮嗎？
要回答這個問題，首先要看學校土地的來源，學校土地的來源一般而言有兩種，一種是出讓，一種是劃撥。若是出讓所得的，學校處分的是“自己”的土地使用權，按照相關程序辦理即可，也就是說，學校可以進行土地置換來還債。
但若是劃撥所得，情況就有所不同。按照《土地管理法》及《實施條例》的相關規定，土地的利用要施行總體規劃，分析審批。對此，《土地管理法》第21條有明確的規定。
在高校欠債的情況下，所謂高校可以採用置換土地還債，無非是說現在高校所處的地段可能是一個比較好的地段，相對而言市場價格較高。因此如果高校置換到一個稍微偏遠的位置，中間就有一個土地差價，這一差價恰恰可以幫助高校來還債，如此一來就能減輕財政之負擔。但問題在于，高校置換土地就涉及上述法律規定中的總體規劃問題，高校置換必然與原先的土地利用規劃相抵觸。因此高校“換地還債”若要成立，就必須得到地方政府的支持，修改規劃以適應“換地還債”的要求。
在得到政府支持、修改相應規劃的情況下，“換地還債”還需要另外一個條件。根據《城市房地產管理法》第39條的規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，並依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理”。
從第39條立法精神看，劃撥土地的轉讓收益應交國家，但也留了一個口子，就是政府可以決定“做其他處理”———可能正是依據這一點，政府把這筆錢留給了高校。所以，說“置換土地還債”是不準確的，實際上，還是政府拿錢替高校還債，但是從表象上看，似乎是高校自己拿土地換成了錢。
事實上，這一“換地還債”的設想也比較容易贏得地方政府的“共鳴”。在置換土地的過程中，學校從好地段搬到差的地段，首先是還債減輕財政負擔，其次從長遠來看也有利于差的地段的開發和升值。各地涌現的“大學城”現象也足以說明這一點。
但從本質上來看，“換地還債”只能在短期內緩解高校的債務危機，根本上還是要加大財政投入力度。此外，必須大力建設校董會制度，引入社區的或獨立的校董等等。同時也應該進一步放開民間資本的辦學渠道，如此才能讓高校真正為自己負責，也才能真正緩解高校債務危機。
□李華芳（上海金融與法律研究院 研究員）
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