余雲輝 作者文集
3月27日，中國銀監會公布了《銀行控股股東監管辦法》徵求意見稿（以下簡稱《監管辦法》）。在這份《監管辦法》中沒有再次出現類似2006年1月銀監
會2號令規定的新建股份制銀行必須拿出一部分股權由外資參股之類的內容，這讓許多國人相當感動：我們的金融監管機構已經有點“中國”銀監會的樣子，而不再像是“某國”銀監會或者“國際”銀監會了。當中國的金融機構前往中國對外開放的榜樣國家——美國去收購銀行或設立分行卻處處碰壁的時候，美洲銀行和匯豐銀行等等海外金融機構卻把在中國金融業投資賺得的數以千億的盈利匯回母國填補次貸危機損失。顯然，中國金融業的開放程度早已趕英超美了。
我們已經習慣于把“對外開放”當成相對于“閉關鎖國”的褒義詞，它甚至已經成為今天中國社會一種類似于宗教式的判斷和執著。“閉關鎖國”的語境類似于清末的長辮子，而“對外開放”的語境類似于西洋的領帶。出于自我保護的羊群效應，中國的政策開始執迷于這根套在自己脖子上的領帶而拒絕反思，因為誰都擔心自己被挂上“閉關鎖國”的長辮子。有人認為2006年1月銀監會2號令的出臺是海外利益集團在中國金融監管機構制定國家政策中的一次成功策劃，但筆者則認為規定國內商業銀行改制必須引進境外投資者則是銀行監管機構出于對“長辮子”標簽的排斥。一切其實是為了展現一下金融監管機構的“先進理念和開放思維”。
理性地看，在“對外開放”的另一端不應該是“閉關鎖國”，而是“對我開放”。只有在中國的“對外開放”政策可以換來外國“對我開放”承諾的情況下，才能形成中外之間的“對等開放”，才能形成互利、互補、互惠的平等的“對等開放”關係。如果沒有“對我開放”的前提，一味地強調所謂的“對外開放”，就會讓中國吃大虧。我們必須在“對等開放”的視角下重新審視“對外開放”的內涵並賦予對外開放新的價值判斷。與中國強調“對外開放”相反，美國不提倡“對外開放”，而只提倡“對美國開放”。
美國財長保爾森近日來訪，再次強烈敦促中國更多地開放金融領域，包括允許外資銀行和證券公司進一步介入中國的銀行業和資本市場，但是，對中國金融機構在美國本土設立分支機構和收購金融機構股權的艱難處境則沒有作出承諾和解決的方案。同樣是打著“開放”的旗幟，美國的精明和中國的天真形成了鮮明的對比，難怪中國人要請不會講中文的保爾森充當“中國經濟顧問”而沒有美國人請中國那些會講英文的“保爾森們”擔任“美國經濟顧問”。中國請的這個洋顧問繼續在中國推銷美國國債並敦促人民幣加速升值，繼續侵害著中國的經濟利益。美國的開放是以美國利益最大化的開放，在這方面，中國要學的地方還有許多。
盡管根據中國銀監會的公告，本《監管辦法》是對銀行控股股東監管的有關國際文獻、外國監管當局的監管經驗和做法進行了認真研究，並結合我國的法律法規及實際情況而起草完成的，但是，如果與國外的相關法律法規相比較，在關于涉外的監管條款方面，存在著不少值得商榷的地方：
第一、境外金融機構取得境內中資銀行之控制權的規定和標準由中國銀監會這樣的政府部門提出是不妥的。金融機構的控制權關係到國家的經濟安全和金融安全。境外金融機構取得中資銀行控制權的標準、審批的流程、監管機構的授權應該通過全國人大常委會頒布的法律來約定。銀監會只能是全國人大監督之下的執法機構，而執法機構本身在沒有得到授權的情況下是無權進行自我授權的。
第二、本《監管辦法》中關于境外金融機構取得銀行控制權的相關規定過于簡單。在美國，有關境外機構取得美國境內銀行股權包括控股權受到由《銀行持股公司法》、《銀行兼並法》、《銀行控股權變更法》、《州際銀行法》、《聯邦存款保險公司改進法》、《國際銀行法》、《金融機構現代化法》、《外國銀行監管促進法》等諸多法律的約束。美國強調的開放是對美國開放，而在“對外開放”方面則設置了層層保護網。這是美國式的“對外開放”。相反，中國金融業是在自身的法律法規體係尚未建立健全的情況下對外開放了，類似于放水在先，修渠在後。即使在外資金融機構已經控股了國內商業銀行的情況下推出這部《監管辦法》討論稿，雖有亡羊補牢的意義，但與境外對手的相關法律法規體係相比，仍然顯得過于簡單而缺乏自衛能力。因此，如果把境外金融機構控股中資銀行的有關規定從本《監管辦法》中剔除，進而將此辦法改為僅針對國內的銀行控股股東的監管辦法，也許更為妥當。
有關境外金融機構控股中資銀行的規定，應該在審慎研究之後，以立法的方式另行頒布。在此項法律制度完善之前，應該暫停境外金融機構控股和參股中資銀行業務的審批。在全國人大相關法律頒布之後，對于違背法律的參股和控股行為，中國銀監會應該督促外資控股方及時糾正。這樣並沒有違反WTO《服務貿易總協定》中關于金融服務附件中的規定。
第三、《監管辦法》第十條規定，境外金融機構取得中資銀行控制權需要符合住所地國家（地區）監管當局相應的審慎監管指標要求。本規定意味著中國銀監會承認了海外監管當局的監管素質和監管能力。問題是：當中國的金融機構試圖取得境外銀行的控制權時，中國銀監會為本國金融機構出具的監管意見函是否能夠得到境外同行的承認？中國金融機構“走不出去”，往往是因為海外監管當局不承認中國監管機構出具的監管意見。因此，在中國銀監會承認境外監管當局的監管標準和監管意見之前，首先必須要求對方監管當局承認中國銀監會本身的監管標準和監管意見，從而為中國金融機構的海外收購創造一個對等的法律環境。如果某個境外監管當局不承認中國銀監會出具的監管意見函，從而事實上阻擾著中國金融機構在該國的並購行動，那麼，我方也不應該承認該境外監管當局為其管轄的金融機構出具監管意見函。在弱肉強食的全球化叢林裏，在制定“對外開放”的規則之前，中國必須首先制定並落實“對我開放”的規則。
第四、境外金融機構取得中資銀行的控制權不應該由銀監會全權決定。本辦法第十二條規定，境外金融機構取得境內中資銀行控制權的，由銀監會受理、審查並決定。中國金融監管機構可以對外資並購等重大事項作出如此大膽的自我授權，再次暴露了國家權力被部門化的傾向和弊端。根據這一規定，只要通過了中國銀監會的審查和批準，境外機構控股中資銀行就是一路綠燈。相同的情況在美國是不可想象的。根據收購對象性質和收購比例的不同，外資控股美國的銀行或者設立銀行分支機構需要獲得州政府、美聯儲、存款保險公司、貨幣理事署甚至美國國會的事先批準。美國的任何一個機構不可能得到類似中國銀監會在本辦法第十二條規定的權力。
華爾街一位從事並購業務的美國律師坦言，中國企業取得美國銀行10%的股權是極其困難的，企圖取得20%以上的股權幾乎是不可能的，更不用說取得實際控制權了。美國資本可以在中國控股深圳發展銀行，但中國企業在美國卻沒有相同的案例。中國迄今為止沒有出現哪個企業取得超過10%的美國銀行股權，哪怕是美國三流銀行10%的股權。美國金融市場實屬有其開放之名而無開放之實，真可謂達到“善閉無關楗而不可開，善結無繩約而不可解”的境界。這種巧妙保衛本國金融版圖的監管境界和開放技巧才是真正值得中國金融監管機構認真學習的地方。
中國的市場資源和股權資源是中國經濟版圖的主要內容。面對全球泛濫的垃圾美元，為了保衛中國的經濟版圖，中國需要設置多層的防洪堤。單向的招商引資型的“對外開放”政策應該重新評判。在國際舞臺上，中國必須發出“對我開放”的聲音。（余雲輝
經濟學博士、廈門大學金融係客座教授）
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