4月18日，湖南省省長周強簽署第222號政府令，公布了《湖南省行政程序規定》。今年10月1日，《規定》將正式實施（《人民日報》4月22日）。今年已是法制恢復重建的第30個年頭，“依法治國”被確立為治國方略的第11年，但我們甚至還沒有一部行政程序法。湖南省率先為行政程序建規立制，在某種意義上確是為中國的法律體係填補了空白，又將為國家立法提供寶貴的實踐經驗。

    對行政機關來說，行政程序法仍是一個相當陌生的法律概念，但這並不表示我國沒有行政程序法律規定。現行《行政處罰法》、《行政許可法》、《治安管理處罰法》等法律法規中，均有大量的行政程序條款。但這些零散的條款要麼失之于立法上的不科學，要麼失之于執法中的不嚴格，正當程序理念事實上並未走進執法人員的內心，更未形成無時不在支配行政行為的基本準則。在體係上，林林總總的行政程序規范各自為陣，不盡一致，有的相互衝突，有的互相脫節。在內容上，現有的程序規范多為簡單禁止，或者偏重于事後程序，可操作性極差。而更關鍵的缺陷，還在于現有規定普遍缺乏對違反程序規范的後果及對責任人的責任追究。如果違反了法定的行政程序，對行政行為和執法者卻不發生任何後果，恐怕這樣的程序立法也難稱“科學”。

    以此觀察湖南的這一《規定》，雖然在本省范圍內統一行政程序立法上堪稱開拓性創舉，但由于內容的突破不大，其糾正現行行政法治弊端的意義因而也不大。筆者注意到《人民日報》對《規定》中條文的一些摘編，仍無一不在強調行政機關“應當”做什麼，“不得”做什麼，而對程序性違法的後果及其責任，至少從媒體披露的部分條款來看，仍付之闕如。至于公民、法人或其他組織遭遇行政機關程序違法時，《規定》也的確賦予了相應的申訴、建議、批評甚至獲得賠償或補償等權利。但問題在于，行政相對人合法權益的實現在制度上仍需依賴于行政機關的確認，實踐中這些救濟的管道並不經常有效。

    當行政機關無須為程序違法而承擔法律後果，再多的“禁令”也只是一紙空文，“應當”也好，“不得”也好，要被遵循仍然只能依賴行政執法人員的道德自認。而“無救濟則無權利”，行政相對人的權利雖為《規定》所明確，但缺乏有效的救濟制度，權利仍有被虛置的危險。這樣的立法硬傷，既是現行行政法律法規中的通病，似乎也同樣為湖南的這一《規定》所繼承。

    當然，現在就對《規定》的實施大加褒揚或大肆批判都有武斷之嫌。只是就《規定》所致力于尋求的“程序正義”而言，僅依《規定》還無法實現。法治的要義本在于人民通過法律來制約政府。《規定》係由湖南省政府頒行，在性質上也只是行政機關基于道德自覺的一種“自縛手腳”。這實際上是由行政機關自己充當立法者，然後又自行要求自我守法。依法行政，絕不應理解為依行政機關自立的“法”來行政。法治對行政的束縛，理應由民意機關主導立法，並由公眾參與立法來為行政機關織就一座權力的鐵籠。法治並不排斥行政機關“自縛手腳”，但法治必須首先實現以權利來捆綁權力的手腳。中國的行政程序立法，可謂“任重而道遠”。（作者王琳，海南大學法學院副教授）

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