漫畫：邱炯
協管員，中國城市管理的獨特景觀。在許多城市，幾乎每個執法隊伍和行政機關，都能衍生出一支由臨時聘用人員組成的協管員隊伍。在他們大量參與社會管理事務的同時，其行為方式、身份認可等也遭遇尷尬。有人說，“協管員現象”的出現，真實反映了處于經濟社會轉型時期的中國，對社會管理和公共服務的強烈需求與有限供給之間的矛盾。
近日，廣州傳來消息，未來3年內，這座城市計劃將治安協管員擴展到1萬人、交通協管員擴展到3000人。
不僅在廣州，在全國許多城市，幾乎每一個執法隊伍和行政機關，都能衍生出一支由臨聘人員組成的協管員隊伍。
“遠看是警察，近觀協管員”
隊伍龐大 “公務員化”
今年10月的一天，廣州的外來務工者小李戴上黑色大蓋帽，肩章、臂章、袖章，一應俱全。
“這不就是個警察嗎？”這身行頭，讓朋友們驚訝。“不是警察，是協管員。”原來，通過層層招聘，小李當上了廣州的“社區治安協管員”。上崗當天，就穿上了這身“威風”的制服。
治安協管員8000多人；交通協管員900人……如今在廣州，協管員已經成為一支重要的輔助執法力量。流動人口、計生、出租屋等日常巡查管理領域，甚至沒有專職公務員，全部依賴協管員，8000多名出租屋協管員，就管起了廣州市數量巨大的出租屋。
“遠看是警察，近觀協管員”，這是公眾對協管員的戲稱。治安、交通、稅務、勞監、市容、城管、出租屋、流動人口等帶有現場執法性質的協管員都統一著裝，而且制服樣式與正式執法人員近似。
但實際上，這也是很多行政機關對協管員的定位。按照廣州公安機關的解釋，既然協管員輔助警方開展工作，這是最好的著裝原則，可以提高協管員的威懾力。
小李是今年8月廣州新招聘的3500名社區治安協管員之一。這3500人，戴著大蓋帽，身著淺藍色襯衣、深藍色褲子，走近了才能看清胸章、臂章、肩章上都繡著“治安員”的字樣。之前，廣州市的交通協管員也已全部換上了倣警服型制服。司機開車經過遠遠看著，分不清是警察還是協管員。
與服裝配套的，是管理方式日漸“公務員化”。有的地方，協管員人數套用公務員編制辦法，按被管理對象比例配置；協管員有“管理辦公室”，有“機關”大樓，配置車輛，儼然一個正式政府機構。
協管員招錄倣照公務員招考錄用辦法，且年齡、學歷門檻越來越高。如深圳招交通協管員要求高中以上文化程度，廣東省東莞市招稅收協管員要求大專以上學歷，下崗失業困難群體與協管員漸行漸遠。
“穿上‘警服’就能協管嗎？”
臨時人員 缺少保障
梁志明是廣州一名交通協管員，執勤地點是廣州市昌港路與江南大道交界處。
剛得知自己成為廣州首批招募的交通協管員時，梁志明還挺自豪。上崗前，還偷偷練了好久交通指揮手勢。
但日曬雨淋一年多後，感覺有些變了：工作辛苦，薪水不多，還不招人待見。
“穿上‘警服’，就能協管嗎？”在街頭對市民的隨機採訪中，大部分市民不太認同梁志明這樣的交通協管員。這種不認同，也讓協管員的工作不太好做。
除了服裝，交通協管員的裝備就是一個哨子。對于絕大部分市民來說，交通協管員的哨聲就是信號，令行禁止；但對于一些市民來說，協管員則是可有可無的擺設。違章者揚長而去的同時，還拋下“假警察”、“多管閒事”等不中聽的話語。據不完全統計，從2005年12月第一批交通協管員上崗，一年多時間裏，交通協管員受到的比較嚴重的侵害不少，辱罵譏諷、人身攻擊則難以統計，上百名交通協管員因不堪忍受而離職。
作為非正式人員，協管員的隊伍設置、經費來源、人員招錄辭退、福利待遇、法律責任都沒有明確的法律規范。什麼機關可以設立協管員、人數多少，隨意性很大。很多地方甚至還是“以收定支”：協管員收了多少錢，才有相應的工資入賬。治安員經費來源于流動人口管理費，交通協管員經費來源于交通罰款返還，出租屋協管員經費來自對出租屋業主徵收的房屋租賃稅和管理費，稅務協管員的經費來源于稅收提成。協管員與所屬政府部門的關係，有的是簽訂勞動合同，參加社保，有的卻沒有任何保障。
“什麼都敢管，管也管不好”
執法隨意 亟待規范
彭勁歐在一家廣告公司工作，從湖南來廣州後，一直在“城中村”租房住。
一天晚上，突然有人大聲敲門，一個穿著制服的“警察”張口就問：“叫什麼名字？家裏有什麼人？”他邊說邊準備往屋裏闖。小彭仔細一看，“警察”的袖章上寫著“協管員”3個小字，便隔著防盜門說：“出示你的執法證，否則我打電話報警。”
很多市民評價協管員是“什麼都敢管，管也管不好”。協管員隨意罰款、態度蠻橫等消息，屢見報端。
值得關注的是，在協管員大量上崗之後，原本應該出現在執法一線的公務員和執法人員，工作自動“升級”，草擬文件、查辦案件、開具罰單……他們遠離城市管理最基層與最前沿，成為協管員的當然指揮官。對這些執法人員的“貴族化”苗頭，很多市民深表憂慮。
針對協管員引發的各種問題，廣州目前正在進行綜合行政執法的試點。其中一項重要改革就是在增加編制的同時，全面清退城管部門中各類臨時、借用人員及不符合規定錄用或調入的人員。然而，一方面清退臨聘人員，一方面卻大力擴大協管員隊伍，不少人對此不理解。
同時，也有不少人呼吁，如何客觀評價協管員的作用、創新執法手段，是城市管理面臨的課題。
去年，廣州建立勞動監察協管員隊伍，當年群體性欠薪突發事件猛降了52%，廣州大量欠薪案件在出現苗頭時就被及時化解，對此廣州市勞動保障局局長崔仁泉表示，這歸功于勞監協管員隊伍工作方法上的創新。
目前廣州市共有40多萬個用人單位，近600萬從業人員，滿編專職勞動保障監察員只有133人，新近配備的勞監協管員也僅有1000名左右。崔仁泉介紹說，如果協管員也秉承過去思維，依托專職執法人員去“巡查”企業，就沒有意義了；而現在1000多名協管員分散到各個街鎮和工業區，平時就與工人們打成一片，從工人那裏獲悉企業有“欠薪”或其他違反《勞動法》的苗頭，立即上報專職執法隊伍，讓他們及時出擊，將問題解決在萌芽階段，此舉收到很好的效果，“勞監協管員”也受到工人們的歡迎。
專家點評
■中山大學政治與公共事務管理學院教授郭巍青：
城市管理法制化、規范化急需大量的管理資源和執法力量投入，而受機構、編制、經費等諸多限制，這些管理資源和執法力量無法立即到位，借助協管員等輔助性力量將是必然趨勢。協管員參與城市管理並不是洪水猛獸，但關鍵是協管員參與城市管理的同時，執法部門如何對協管員隊伍進行規范管理。
■黑龍江省社科院理論研究室主任王欣劍：
未來社會治理結構的發展方向是“小政府、大社會”。一些西方國家也採用市場機制聘用政府雇員，一般不增加公務員編制，這對我們是個啟示。對協管員的職業身份定位是非常重要的，應該通過法律法規對其職權范圍、權利義務加以明確界定，以對其“準執法”行為進行必要的規范和約束。另外，也使公眾加深對協管員的了解和認可，提高社會管理的效率。（記者 李剛 曹紅濤整理）
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從上個世紀末的治安聯防隊員，到本世紀初為解決“4050”人員再就業問題開發的公益崗位，再到成為一支重要的輔助執法管理力量，協管員漸漸走進大眾視野。
協管員主要有三大類：一是公共秩序類，在公共場所糾正群眾的違法違規行為；二是行政管理類，深入企業和居民家庭進行巡查、登記造冊、徵收稅費、收集違法證據；三是黨群工作類，如工會協管員、婦聯協管員。
