改革開放以來，以經濟建設和行政管理支出為主的財政支出結構表明中國財政依然是建設財政和經濟財政。經濟發展方式轉變要求建立以提供公共服務產品為主的財政支出結構 　　

    2003年以來，中國經濟進入新一輪高速增長期，五年間年均經濟增長率達到10.6%，中國經濟規模快速擴大，對世界經濟增長的貢獻顯著增強。但是，中國經濟發展方式落後狀況依然突出，主要體現在，依靠要素高投入驅動而科技進步貢獻度偏低；資源瓶頸與環境惡化加劇，威脅經濟社會快速持續發展。在新的發展階段，要使經濟發展方式得到真正有效轉變，需要採取新的治理思路。鑒于轉型期中國政府在經濟發展中所處的特殊地位，通過優化財政支出結構促進政府職能轉換和推動發展方式轉變具有關鍵性的意義。

　　財政支出政策對經濟發展方式具有重要影響作用

    經濟增長方式，是指各種要素的分配、投入、組合及其推動經濟增長的模式，它決定著生產力的整體效能和發展情況，反映經濟增長的實質內涵，通常分為粗放增長方式和集約增長方式兩大類，前者也叫數量型、外延型或速度型增長方式，具有高耗消耗、低產出和高污染特點，後者是內涵型或效益型增長方式,主要依靠生產要素有機構成和使用效率提高來實現經濟增長。轉變增長方式就是指通過政策、手段調整，改變或轉換經濟增長路徑與方法，從粗放的、扭曲的和不可持續的增長軌道轉向集約的、協調的和可持續的增長軌道。對我國來講，轉變經濟發展方式需要多種主體共同努力，既需要微觀主體調整要素配置方式和提高配置效率,也需要政府宏觀經濟政策協調配合。一般認為，作為政府配置資源和宏觀調控的主要手段,財政政策既是促進經濟穩定增長的積極因素，又是推動發展方式轉變的重要力量。在中國主要面臨著有效需求不足的背景下，從政府支出結構（包括與稅收政策配合）角度調節總需求、促進財政政策對經濟發展和發展方式轉變尤為重要。

    公共支出具有拉動經濟增長的積極作用。自20世紀60年代以來，世界各國公共支出規模明顯擴大、公共支出佔GDP比例不斷提高。為此，許多學者對公共支出與經濟增長關係進行了探討。這些研究表明，當社會有效需求不足時，增加政府支出能擴大社會總需求，提高現有資本存量和生產能力利用，進而提高利潤率，拉動經濟增長。國內學者莊騰飛（2006）等的模型分析表明，在其他變量不變的情況下，政府公共支出每變動一個百分點，則國內生產總值將變動0.645個百分點。在地區經濟非國有化程度、外國直接投資、公共支出和勞動部門供給等對經濟增長產生正向作用的諸多因素中，公共支出影響作用最大。

    財政支出結構影響經濟增長結構和質量。財政公共支出結構是指各類公共支出佔總公共支出的比重，反映了政府動員社會資源的構成與程度，其對市場經濟運行、經濟增長結構的影響可能比公共支出規模的影響更大。財政支出中各項支出的產出彈性不同，對經濟增長的貢獻大小並不相同。實證研究顯示，在公共支出規模一定的情況下，各項財政支出中社會文教衛支出貢獻度最高。尤其是教育支出具有促進長期增長潛力和增長質量的作用。研究表明,教育不僅是東亞經濟增長的重要來源，而且是其經濟迅速升級的動力。有研究表明，1960∼1994年韓國保持著人均產出年均約6%的高增長率，其中多數年份教育貢獻超過15%，教育成為韓國經濟增長和轉型的強大動力。可見，財政支出結構調整會對經濟增長結構變化、增長質量產生顯著影響。

    財政支出方向調整對于轉型期中國經濟發展方式轉變具有特殊意義。在經濟轉型期，中國經濟發展面臨的發展方式問題無法完全依靠尚不成熟的市場自身來熨平。因此，發揮政府之手來化解發展方式落後與市場失靈不可或缺。政府可以利用財政支出工具（以及與稅收工具的組合）影響和引導經濟結構優化與增長方式提升。實際上，諸多結構失調以及發展方式落後問題與財政經濟政策偏頗與失誤有一定的關係。可見，優化公共支出內部結構，即降低政府對一般競爭性領域投入，強化關鍵領域和重要產業投入，特別是強化對文教衛等部門的投入，對于提升經濟長期發展潛力和質量極為重要。

    財政支出結構扭曲：中國經濟發展方式落後的重要原因

    改革開放以來，特別是1998年實施擴大內需的積極財政政策後，以經濟建設和行政管理支出為主、而不是以提供公共服務產品為主的財政支出結構表明中國財政依然是建設財政或經濟財政。經濟發展方式轉變不過來的原因之一在于政府職能沒有轉過來，而政府職能沒有轉變過來的重要表現就在于財政支出結構中公共支出比重依然過低或者增長不快。

    財政支出中經濟建設費用佔比偏高，是投資規模膨脹和投資消費關係扭曲的重要誘因。由于財政支出大量用于基礎設施和經濟建設（佔財政總支出的30%左右），加上其投資乘數作用，帶動了投資規模的增長，而教育、衛生、文化、社會保障等公共領域的支出偏低（僅佔26%左右），使普通百姓面臨學費高、看病難、住房貴的局面，居民從低微收入中籌集本來應該由財政負擔的支出，導致中國預防性儲蓄傾向強烈和高儲蓄，從而嚴重打擊了居民的即期消費水平和降低了消費預期，這是中國消費難以真正啟動、投資消費嚴重失調的基本原因。顯然，這種投資拉動型高增長是財政支出經濟投資中心論的直接結果。中國消費對GDP貢獻率不斷下降的原因並不在于消費本身，而在于政府工作重心在投資上，使投資成為主宰我國經濟增長推動力。其後果之一是巨大的投資所形成的產能由于內需不足只能通過擴大出口來解決,這又導致中國出口升,對外經濟依存度迅速提高。而出口順差和外匯劇增，以及對外部原材料和能源進口依賴的加大，又加劇了國際市場對"中國制造"的反彈、對"中國資源黑洞"的抵制和人民幣升值的壓力，增加了中國經濟增長面臨外部不確定性衝擊的風險。

    財政支出偏重于工業發展，導致三次產業結構扭曲和資源環境壓力加大。由于財政經濟建設支出向重化工業、城市建設傾斜，削弱了對服務業和農村經濟發展的支持，形成三次產業結構扭曲，如2007年我國第三產業比重依然低于40%，落後于世界同一發展水平國家約15∼20個百分點。受政績衝動影響，地方政府經濟建設費用支出往往偏重于能很快"制造"GDP或者服務于GDP增長的低門檻、低技術水平產業,其後果是GDP規模迅速放大,但資源消耗強度、環境污染程度也同步上升。如中國單位GDP能源消耗奇高，一係列戰略資源進口依賴度迅速提高，環境污染日益嚴重等，使經濟可持續發展面臨巨大威脅。

    公共教育支出不足制約著人力資本積累和經濟創新水平。世界經濟發展實踐表明，國民教育水平是一國經濟創新能力和競爭力的決定因素，而發展國民教育是政府的基本職能。早在20世紀80年代末，中國就確立了預算教育撥款佔GDP比重在20 世紀90年代中期或到2000年達到發展中國家4%的平均水平的目標，並被正式列入1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》及1995年頒布的《中華人民共和國教育法》中。但文教支出佔中國財政總支出的比例不僅沒升，反而從1998年的27.14%下降到2002年的26.86%，佔GDP比重一直徘徊在3%以下,2001年才提高到為3.14%，比同為經濟轉型期的俄羅斯落後很多。政府公共教育支出過低和增長緩慢的直接後果是整個國民受教育年限較少、勞動力素質較低、技術人才缺乏，產品安全、質量和產品技術創新水平提高緩慢。

　　基本政策思路

    經濟發展方式轉變是未來中國經濟能否繼續快速持續發展的核心，也是中國經濟轉型成功與否的基本標志。作為黨和政府倡導的最重要的經濟發展戰略創新，加快轉變發展方式主要包括三個方面：經濟增長由過度依賴投資和出口轉變到提高消費增長貢獻度，消費投資出口協調拉動；由過度依賴第二產業來拉動轉向提升第三產業拉動作用，由三次產業協同拉動；由過度依賴物質資源消耗轉變到更多依靠提高勞動者素質、加快技術進步和改善管理方面來。這些轉變的實現需要從需求結構、供給結構、生產要素組合結構調整和生產要素質量提高等方面進行努力，而這些均離不開在科學界定財政支出范圍並與稅收政策有機配合基礎上的財政支出調整。

    擴大公共教育支出，加快人力資本的培育。按照內生經濟增長規律，一國經濟長期增長路徑是沿著主要由物質資本驅動轉向主要由人力資本驅動的過程。在經歷了30年粗放式高增長後，中國經濟繼續依靠資本、資源與勞動力等的高投入的發展模式的潛力日益消失，中國需要以更多培育和投入高級人力取代傳統資本和低端人力的投入，給經濟發展以新的動力源泉。為此，在依然需要主要依靠政府公共投入解決國民教育提高的條件下，切實消除公共教育投入不足問題不可回避。在中國進入工業化中等發展階段和中等收入階段後，經濟發展動力升級需要國民素質的快速提高，公共教育支出不能再停留在人均GNP300美元時的低水平上。在財政支出規模總體擴大基礎上將財政支出重心從物質資本擴大轉向人力資本擴大，加速教育支出增長幅度，使其佔GDP比例盡快超過 4%並不斷提高，是建設創新型國家和轉變經濟發展方式的迫切要求。

    加大對衛生、社會保障、貧困補貼等的支出比例，為居民擴大消費、提高消費對經濟發展貢獻度創造良好環境。作為發展中大國，構建一種消費驅動為主、投資消費出口協同推動的經濟發展動力格局是保持經濟自主、穩定、協調發展的基礎。從中國啟動擴大內需戰略以來消費遲遲難以提振的情況看，擴大消費比擴大投資更加復雜，啟動居民消費比啟動政府消費更加困難。因為，居民消費不僅直接涉及居民自身，還在很大程度上與政府決策和行為，如政府就業、收入分配、低保、住房、衛生、教育、利率等相關政策密不可分。鑒于低消費與高儲蓄、高投資是此消彼長的關係，要從根本上解決居民消費不振的問題，既要解決在社會總收入分配中居民收入過少、收入增長緩慢的直接消費能力制約問題，還必須解決消費梗塞，創造良好的消費環境，如切實解決公共醫療衛生、低保、孤寡病殘等貧困補貼、助學金以及廉租房建設補貼等方面的公共支付欠賬，讓所有人群都擁有基本的生活、醫療、住房和求學保障，從根本上消除居民不能消費和不敢消費的根源，這正是政府在今後公共支出政策調整中必須和應該有所作為的地方。

    加大財政支出對建立創新體係的支持力度和發展循環經濟。建設市場經濟的重要內容之一是要使經濟創新體係由政府主導轉向企業自主創新，但並不意味著政府就可以袖手旁觀，即便發達市場經濟國家，促進創新發展也是政府的重要職能之一，更何況轉型期以企業為主導的多元創新體係尚在草創階段，政府尤其應該增強對創新體係形成的支持和引導作用。政府要通過財政公共支出（配合稅費政策）創造鼓勵企業和個人創新的寬松環境，如加大對企業技術改造、新技術、新能源、新材料、新設備的開發利用提供貼息和稅費減免方面的支持；發揮財政資金在建立和擴大科技創新和成果轉化"孵化器"-- 風險投資基金體係建設中的積極作用；進一步規范和強化政府採購法的執行，消除一些政府機構歧視本國企業參與政府採購競標的做法，為國內高新產品、節能環保產品等提供公平、良好的需求環境；加大公共環境治理支出，抑制具有強負外部性的日益嚴重的環境污染問題。

    完善公共服務支出法律體係，深化財政預算支出管理體制改革。應該完善和嚴格各項公共服務支出標準原則的法律規范體係，如應該根據新的發展條件修改完善《預算法》、《義務教育法》等，加快建立《醫療保障法》、《社會保險法》等，對經過人大通過的預算方案必須維護其法律嚴肅性和透明性，消除各項職能支出的越位與缺位、供給不足與浪費嚴重情況，消除政府長官財政、隨意改變支出方向的慣性做法，強化財政公共支出審計、監察，嚴肅財經紀律，更加嚴厲地打擊濫用職權亂花錢、錢權交易、擠佔挪用甚至貪污受賄等種種違紀違法行為，對審計出來的違反財政公共支出紀律的案件，必須把對違紀單位糾正處理與加大對單位領導的責任追究結合起來，以切實提高財政公共支出的執行力。為此，在推進政府職能轉變大背景下，深化政府預算管理體制改革，強化政府財力支出合理化、規范化和效益化（經濟效益與社會效益一致化）的激勵機制與問責制是非常必要的。盡快完成公共財政制度建設是中國真正確立市場經濟體制、也是成功轉變經濟發展方式的關鍵步驟之一。

    轉型期中國經濟發展方式落後問題雖然是多種因素共同作用的結果，但與政府職能轉變不到位、財政體制改革滯後、財政政策不完善，導致財政支出結構畸輕畸重關係密切。實踐證明，擴大政府收支規模和增長速度是比較容易達到的，在收入分配體係傾向于政府和企業的體制下，經濟高增長往往伴隨著政府收入更快的膨脹，政府"手緊"的問題比較容易得到解決，但涉及到政府經濟發展戰略、思維與行為方式及職能定位，社會財富分配等的調整卻相對較難，要讓政府向被長期弱化的文教衛、社會保障、環境保護、促進科技進步等領域"手松"卻更難。因此，要真正深入貫徹落實科學發展觀，推動創新型經濟發展，僅僅追求做大財政"蛋糕"是遠遠不夠的，下決心深化財政體制改革、調整財政政策、優化財政支出結構同等重要，甚至更為重要。（林躍勤 作者單位：中國社會科學院經濟研究所）