■《環球》雜志記者/陳芳
中國經濟的高增長率吸引著全世界的目光。但在當前這股持續的經濟熱潮中，一些產業結構失衡到了不得不矯正的地步。近期中國政府採取了一係列以控制投資過熱為主的宏觀調控措施。受到國務院嚴肅查處的江蘇“鐵本事件”，更準確無誤地透露出中央給經濟適度“降溫”的決心。
統計顯示，今年1至5月，500萬元以上項目固定資產投資中的鋼鐵、水泥和鋁的投資分別增長76.6%、55.3%和38%，明顯低于去年全年96.2%、113.4%和86.6%的增長速度。房地產開發投資也呈加速回落態勢，信貸緊縮等措施正在使經濟增長速度減慢，通貨膨脹壓力得到控制。
一個毋庸置疑的事實是，調控也可能產生讓政府頭疼的新問題。“上起來爬坡非常難，下起來滑坡快得很，力度太大容易導致通貨緊縮，將來再啟動困難會很大。”曾先後擔任江蘇省省長、省委書記的陳煥友如是說。
經濟學家張曙光認為，中國目前的問題是重政策調控，輕體制改革。我們龐大的國有經濟、眾多的政府部門，使中央和地方都承擔了大量的項目建設職能，政府成為直接的利益相關者，再加上官員考核制度的扭曲，政策波動往往使市場的波動更大。
如何把握調控的分寸和尺度？專家提出，關鍵是改進調節方式，要靠市場手段（無形的手）和行政手段（有形的手）相結合，但主要靠市場手段。努力創造和維護公平競爭的環境，提供更多更好的公共服務；要緩和能源、原材料等瓶頸制約，要熨平周期，淡化周期，防止經濟大起大落。
投資膨脹催生鐵腕治理
當今的中國經濟形勢，確實處于一個重要的關口：調控得當，發展之福；調控不力，發展之禍。
自2003年入冬以來，中國大部分地區出現了“電荒”、“煤荒”和“油荒”。在這一現象的背後，正是以鋼鐵、水泥、電解鋁三大行業為代表的高能耗產業在加足馬力地生產。三大行業的在建和擬建項目也如雨後春筍般涌現。
事實上，中國固定資產投資過快的苗頭始自2002年，在短期市場需求快速增長的驅動下，投資增長勢頭愈演愈烈。在一些地區和部分行業投資增長過快、規模過大的背後，部分新上項目採用落後甚至國家明令淘汰的工藝技術裝備，盲目投資、低水平重復建設比較嚴重，部分項目達不到市場準入標準，不惜違法佔地、破壞資源；部分銀行信貸結構不合理，助長了投資增長過快和投資結構的不合理。
國家發改委2003年底下發了關于控制鋼鐵、電解鋁、水泥三個行業投資的意見。今年政府工作報告再次強調，適當控制固定資產投資規模，堅決遏制部分行業和地區的盲目投資、低水平重復建設是今年宏觀調控的一項重要任務。然而，一季度的情況表明，國家出臺抑制政策的效果似乎不大。一些地方投資額有增無減，被列為低水平重復建設而加以抑制的行業更是頂風而起。一季度，鋼鐵行業投資同比增長107.2%，水泥行業投資增長101.4%，電解鋁行業投資增速雖然有所減緩，仍達到40%的較快水平，說明了政府對投資熱“叫停”的難度。
江蘇鐵本鋼鐵有限公司上馬大型鋼鐵聯合項目的違法違規事實令人觸目驚心，過熱投資行動突破了原有法規和政策的限制，反映了部分地區、部分行業投資過熱的事實，潛伏著導致經濟大起大落的風險。在全國范圍內，此類項目和投資並不是個案，僅靠市場的力量，已經不足以對部分投資熱點進行“降溫”。毫無疑問，宏觀調控政策的出臺，將有助于遏制各種違規操作和無序競爭。但從局部來講，趕不上投資熱這班車，就分不到這杯羹，而停誰的貸款，下馬誰的項目，誰的利益就會受損，當然要“頑抗力爭”。
從宏觀調控到行政主控？
今年“兩會”期間，溫家寶總理在回答記者提問時指出，加強宏觀調控，解決經濟運行中存在的突出問題，“是一場不亞于非典的考驗”。
有官員將國家關于宏觀調控的文件比喻為號召清理的“金牌令”，其中比較重大的有《國務院辦公廳關于清理固定資產投資項目的通知》，《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于電石和鐵合金行業進行清理整頓若幹意見的通知》，《關于進一步加強產業政策和信貸政策協調配合控制信貸風險有關問題的通知》。
中國這次清理固定資產投資的范圍比較廣泛，在對所有在建、擬建項目進行全面清理、審核的同時，重點清理鋼鐵、電解鋁、水泥、黨政機關辦公樓和培訓中心、城市快速軌道交通、高爾夫球場、會展中心、物流園區、大型購物中心等項目，以及2004年以來所有新開工項目。這些項目大多佔用大量的資金、土地、原料等生產要素，因而要嚴格控制。
按照國家發改委發布的《當前部分行業制止低水平重復建設目錄》，分為禁止類目錄和限制類目錄兩類，主要涉及鋼鐵、有色金屬、機械、建材、石化、輕工、紡織、醫藥、印刷等行業。列入禁止類目錄的原則是：嚴重危及生產安全；環境污染嚴重；質量不符合國家標準；原材料和能源消耗高及國家法律、法規規定的禁止投資的項目。列入限制類目錄的原則是：生產能力嚴重過剩，新上項目對產業結構沒有改善；工藝技術落後，已有先進、成熟工藝技術替代；不利于節約資源和保護生態環境及法律、法規規定的限制投資的項目。
然而，一場本來以貨幣政策為主導的中國經濟新一輪宏觀調控，在高層鐵腕整肅江蘇鐵本鋼鐵有限公司違規建設鋼鐵項目中，顯露出了利益博弈與較量的真相。鐵本項目工地已建起了諸多鋼架設備和高爐，6000多畝土地復墾無望，25.6億元的銀行貸款投入到實際項目中去。面對這樣一種狀態，很可能鐵本公司和當地政府都抱有僥幸心理：“叫停這個項目，會讓很多東西打水漂，你還有決心終止它？”這確實考驗著中央決策層的決心。
經濟發展中的一些制度，在一些人眼裏甚至會認為是一種桎梏，是一種約束。他們為了超常規就要有所突破，就要破了這些制度規定。有了業績就能一俊遮百醜。這大概是一些領導人的想法。而且過去鑽政策空子屢屢成功的“事業”，可以說是屢見不鮮，不過這次是撞到槍口上罷了。事實證明，中央痛下決心，終止這個項目，一方面是這個項目本身確實必須用這樣嚴厲的方式制止，另外就是必須給倣效者一個警示。
土地、資本和勞動力是三大生產要素。國家在土地供應政策上和貨幣政策上控制越來越緊，的確給招商引資工作增加了難度，比如用地指標緊缺使一些好項目、大項目難于進入，而收縮信貸使工業區的基礎設施建設資金、企業經營資金和項目建設資金緊張。但應看到，這些困難不是宏觀調控的結果，而是實行調控的理由。
“我國經濟每次大起大落，都與投資規模過大有關。進而可以發現，投資規模所以過大，在于投資主體缺少相應的產權約束。對于擴張者而言，這是一個風險幾乎可以忽略不計，收效卻相當可觀的選擇，即只會從擴張中獲益，卻不能承擔負面效應的責任。此次擴張的重要成因，就是地方政府不適當地扮演了市場主體的角色。”中國人民大學經濟專家李義平教授說。
怎樣的“趕超情結”
國務院發展研究中心宏觀部部長盧中原認為，中國現在採取的措施是盡量避免總體上收縮的力度過大，例如央行提高存款準備金比率的措施，針對一部分銀行，採取差別對待等。對于上漲很快的固定資產投資，除了發出各種各樣的警告，也要盡量採取結構性辦法，例如說控制某些行業的投資項目資本金比例，提高借貸門檻，限制投資過度行業的借貸。
正是運用了宏觀調控的“組合拳”，中國宏觀調控政策效應開始顯現。一季度固定資產投資額還居全國首位的江蘇省，現在投資需求已出現回落態勢。1∼4月份，全省固定資產投資1708.1億元，比一季度回落29.3個百分點；新開工項目2800個，比一季度回落22.8個百分點；鋼鐵項目投資額下降17個百分點。
然而，在形勢逐漸變化的背後仍有跡象表明，目前部分地方的投資發展熱情依然高漲。比如電解鋁是國家三令五申限制的項目，但某地不但不縮小項目投資，反而還在加大支持力度。
投資過熱是多年來中國經濟運行的頑症之一。1997年以前，中國的經濟周期波動基本都是由投資過熱引發，來得快而猛，然而壓縮投資，控制過熱，卻往往要各種措施同時動用方才見效。好不容易退燒，宏觀經濟政策稍有松動又開始卷土重來，如此循環往復。
這輪投資熱中出現的新情況，很是耐人尋味：
此輪經濟擴張，鋼鐵業首當其衝。當“過熱”之憂產生後，幾乎成了“人人喊打”的過街老鼠，但業界卻似乎照樣“勇往直前”。這就不能不讓人們思考鋼鐵業投資為何會“頂風上”的真正原因。
其實，誘惑的唯一因素不是別的，就是現實的獲利和對未來獲利的預期。問題的關鍵是，這輪經濟熱的真正源頭是什麼？
有人說，中國目前的投資過熱緣于地方政府的投資衝動，專家將其稱作是一種體制性過熱。一是國有企業和地方政府的投資佔主導地位，二是地方政府出于政績和財政利益的考慮，用轉嫁負擔的辦法，把一部分公共成本轉移到老百姓身上，使得企業的成本收益及市場信號價格發生扭曲，刺激了一些行業的過多投資和過快發展。
事實上，在江蘇鐵本項目的違規上馬中，一些幹部是明知違規、與國家宏觀政策相背離，卻擅自拆分並越權審批項目，默許甚至縱容企業的違法違規行為。這不能不讓人疑惑：為什麼一些地方政府和部門無視國家法令、政策規定及市場經濟的基本原則，如此熱衷于將屬于社會公眾的資源無償轉讓給私人投資者，為投資過熱埋單？
細心的人們會發現，無論是發達地區、欠發達地區，地方幹部都有著濃重的“趕超情結”：大規模舉債搞城市建設，以求在最短時間內改變城市面貌，改善投資環境，增加土地收益和稅收來源，向更高目標邁進。于是，有的把“打擦邊球”當成解放思想，“只要法律沒明令禁止，就大膽做”，逐步演變為“法律規定了，也要敢于突破”。解放思想的結果，就成了解放出突破法律底線的勇氣，
敢于違法亂徵耕地，實行暴力拆遷，敢于瞞天過海把大項目分拆成若幹個小項目……
正是由于地方政府經營城市的投資活動缺少約束機制，即使在正常的市場條件下無利可圖的投資機會，在各地政府的優惠政策下，也變得有利可圖。據調查，目前投資最熱的鋼鐵、水泥、電解鋁行業中，不少項目就是通過違規和非市場化的運作方式，比正常條件下節省了30%∼40%的投資成本，花銀行的錢，建自己的項目，這些行業的投資豈能不熱到發燒？
政治體制問題凸顯
專家認為，中國政府對經濟形勢的清醒認識以及採取相應舉措時的審慎態度，是保持中國經濟平穩較快發展的關鍵前提。但也暴露出宏觀調控暫不能解決的體制性問題。
當前，在中國一些地方幹部的眼中，或多或少存在這樣的認識：要發展、出政績，要趕超別人，就要鋪攤子上項目，最好是上大項目，至于項目是否符合國家產業政策，是否佔用耕地良田，是否對環境造成污染，都是次要的。如果條件不具備，就搞“變通術”，甚至不惜“闖紅燈”。
北京大學法學教授姜明安認為，上項目是為了發展，但發展是為了誰？在他看來，地方幹部和相關部門沒有理清主次，甚至本末倒置：滿足了少數人的利益，犧牲了大多數群眾的利益。如果說打著發展的旗號，大家都破壞“遊戲規則”，搞“上有政策、下有對策”，濫用權力，失職違規，甚至不擇手段，發展的整盤棋就亂了套。
在這些地方政府行為的背後，凸顯的是深刻的體制問題。如垂直行政體係下的官員升遷機制、過分注重以經濟增長率等硬指標的政績考核標準等。基于此，一些有識之士提出，為了防止地方政府在經濟擴張中推波助瀾，抑制地方政府投資衝動，避免經濟的大起大落，應當對我國地方政府的幹部考核辦法進行改革，比如，不再單純以GDP的增長率作為地方官員的政績考核指標，避免“數字出官”“官出數字”的惡性循環。
中央黨校研究室周天勇教授認為，當前結構性的投資過熱主要由三方面造成：一是各銀行對貸款企業沒有資本結構指標硬性的要求，導致貸款沒有約束地增長，推動了投資過快增長；二是地方各級政府過度借債上項目，也導致投資規模過大，投資增長速度過快；三是近兩年的經濟發展，某種程度上是在用欠農民工的工資、通過不平等的徵地制度徵地等方式推動的。
中央宏觀調控各部門也應當提出科學調控觀的要求，以落實近期中央和國務院宏觀調控要果斷有力、適時適度、區別對待、注重實效的原則，以及從實際出發，分類指導，不“急剎車”，不搞“一刀切”的精神。
很顯然，投資項目這樣的微觀決策不能再回到層層行政審批的老路上去。宏觀調控要以產權明晰為前提，土地要素的分配和利用要以加大農民的權益和等價交換為調節的基礎；要以間接的經濟手段和合理的法律手段為調控杠桿，弱化審批和運動式的檢查等行政控制的方式，調控的重點應當放在降低投資增長速度和促進就業增加、收入提高和消費增長上。
“貨幣政策是總量政策，解決不了體制問題和結構問題。”在張曙光看來，以往一個常見的現象是，調控前，各地爭先恐後地上項目；調控中，政府要保國有部門，不得不卡死民營企業；調控後，不良資產達到高峰。如果不通過改革，削減政策的投資建設職能，單純的政策調節很可能是逆向調節。
宏觀調控的歷史和現實告訴人們，當經濟發展到一定程度，利益主體日益多元化，政治體制改革就必須提到議事日程。諸如地方政府應當逐步退出市場主體地位，特別是銀行制度應當與市場經濟相適應。李義平認為，銀行貸款是地方政府直接鋪攤子、上項目的資金的重要來源。銀行之所以願意給地方政府直接上的項目或地方政府支持的項目發放貸款，要麼是認為有地方政府作為背景的企業相對放心，要麼是迫于地方政府的壓力，繼而審查監督不力，這一點從江蘇“鐵本事件”中可見銀行呆壞賬形成之一斑。而這一切的關鍵，在于銀行也是國有企業，存在著產權約束軟化，對于銀行來說，政治保險比經濟保險更重要。一旦出了問題，對相關負責人只能從行政和法律的角度進行處理。
中央政府的此番調控，讓人們靜下心來考慮經濟和社會的可持續發展等更深層的問題。但雙重的困難也擺在我們面前：要有保有壓，有抑制有發展。既要控制部分行業過度投資和盲目發展，又要注意把各方面加快發展的積極性保護好、引導好、發揮好，促進國民經濟既快又好地持續發展。畢竟，對于一個國家的經濟發展而言，它的城市化、現代化，是一場“馬拉松”而不是“百米賽跑”，發力過猛、速度過快，都會造成“透支”。
（新華網·《環球》雜志）
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