對于已經依法協議出讓的國有土地改變用途的政策性處置，國土部制訂並自今年8月1日起施行的《招標拍賣挂牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》將之區分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規定必須收回其土地使用權的，採取招拍挂方式處置；原出讓合同或行政規定未限定收回使用權的，仍可以通過評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置。筆者閱讀兩個《規范》後認為：評估和補繳差價，不僅是現行法律所規定的主要處置方式，是《協議出讓國有土地使用權規范》所許可的處置方式，而且是國土部所框定的兩種方式中可操作性較強的一種處置方式。
一、評估和補繳差價是現行法律所規定的主要處置方式
之所以稱評估和補繳差價是現行法律所規定的主要處置方式，主要依據有三：
第一，法律規定。對于協議出讓的國有土地改變用途的處置辦法，現行法律規定主要是下列三條：其一，《城市房地產管理法》第十七條規定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。”其二，《土地管理法》第五十六條中規定：“確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。”其三，《土地管理法》第十二條規定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”這一些法條中爭議較大的是對“變更“一詞的理解，筆者認為：在我國現行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷、廢止”等並列且含義迥異的法律術語；實施“招拍挂”和“重新簽訂土地使用權出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權的出讓與被出讓關係；但《土地管理法》第十二條所規定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權出讓與被出讓關係，其含義應理解為有條件地改變原出讓合同的部分內涵，簽訂出讓合同的變更協議，其土地使用權的出讓與被出讓關係依然保持。
第二，司法解釋和規章規定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]5號）第五條規定：“受讓方經出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調整土地出讓金的，應予支持。”其二，國土資源部21號令第十六條規定：“以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更後的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，並依法辦理土地使用權變更登記手續。”最高院的司法解釋和國土部的規章對于以評估和補繳差價方式處置協議出讓土地改變用途，可謂表述得既明確，又具體。
第三，法學專家認同評估和補繳差價的處置方式。由中國社會科學院法學研究所研究員、博導梁慧星主編的《中國民法典草案建議稿附理由》一書（2005年出版）第二編“物權”第十一章“基地使用權”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權存續期間，經縣級以上人民政府依法批準，可以變更土地的登記用途；經土地所有人同意，可以變更土地的約定用途。”該條所附理由為：“物權法既要強調基地使用權人有按用途使用土地的義務，也應準許基地用途在嚴格條件下的變更。”這一章由中國社會科學院法學研究所研究員、博導陳甦執筆、並經梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權存續期間”。由此可見，梁、陳二位法學專家對出讓土地改變用途也持經審批和評估後補繳差價的觀點。
