拆除范圍應否包括“合法”廣告，賠償范圍應否包含預期收益，部分廣告商準備提起集體行政訴訟
9月15日，執法人員在大連主幹道強拆戶外廣告牌。記者劉偉攝
9月2日的《大連日報》上刊出《關于開展城市戶外廣告牌匾清理整頓活動的通告》
最近生意真好。
老王甚至感覺有些忙不過來，“從早上8點開始，有時候得幹到淩晨兩點”。他是大連一家吊車租賃公司的經理，從9月6日開始，受雇于當地市容環境主管部門，忙于強拆市內各類戶外廣告。
一切源于大連市政府的一紙通告。
9月2日，大連市政府通過當地媒體發布《關于開展城市戶外廣告牌匾清理整頓活動的通告》，要求大連市戶外廣告牌匾由設置單位及個人限期自行拆除，逾期未拆除的，則強行拆除。
與此前北京、沈陽等地的戶外廣告清理整頓不同，大連此次涉及范圍更為廣泛———全部戶外廣告均在拆除之列。
“這次清理的范圍，既包括各類違章廣告牌匾，也包括之前已經獲得行政審批許可的廣告。”大連市城建局黨委副書記姜德福說。
由于在拆除范圍、對象以及規劃和賠償等方面存在諸多爭議，大連市部分戶外廣告商已經聯合，準備向遼寧省高級人民法院提請集體行政訴訟。
舉城而動
“這兩部分合在一起，實際上是涵蓋了大連市區范圍內所有的戶外廣告牌匾。”
“手腳利索點，還有一個活兒呢。”老王喊道。9月17日晚上8點多，老王和他的工人們還在拆除現場忙碌著。
“這條街上的違章牌匾今天要拆完。”老王嘿嘿一笑，臉上略帶疲憊，“沒辦法，活多，只能一個一個趕”。
根據《通告》，本次清理的范圍涵蓋大連市內四區(含高新園區)以及旅順北路、旅順南路，即大連全部市區。
而本次清理內容也被分為兩部分，第一部分是“未經許可或超出許可時限、范圍設置的各類違章廣告牌匾設施”。大連市城建局負責信息發布的薛平安稱，“這部分是首先要拆除的，時限是9月底前。”
《通告》中規定的另一部分清理的內容則是，“因城市建設市容管理需要，市政界內迎賓路線和市政界外公路控制區內的立柱廣告；橋體廣告；70條主次幹路樓頂、樓體廣告和立柱式指示牌；標語大字等廣告牌匾設施。”其中，很多廣告牌匾仍在政府行政審批時限范圍內。
“這兩部分合在一起，實際上是涵蓋了大連市區范圍內所有的戶外廣告牌匾。”多位廣告商聯合聘請的代理律師劉剛說。
9月11日，大連市市長夏德仁在清理現場表示，在9月30日之前，把所有的違法戶外廣告全部拆除，其余的戶外廣告牌匾在12月底拆除完畢。
“這是‘一刀切’了。”大連國域無疆&現代交通傳媒有限公司董事長王國軍頗為憂心，他說，不分好壞、不加區別一律拆除，對于大連整個戶外廣告行業無疑是“滅頂之災”。
“必須快刀斬亂麻”，大連市城建局黨委副書記姜德福沒有否認“一刀切”的說法，他強調，徹底整治後，環境更好，更有利于廣告商的發展。
整治初衷
“新近增長的廣告裏，違法的佔多數。”2004年起，走正常的程序已很難批到設置許可。
“從來沒見過這樣。”的哥李師傅說，現在在市內轉悠，到處可見吊車在拆廣告牌，“全市都在拆”。
9月5日，大連市戶外廣告清理整頓指揮部負責人對外表示，本次清理行動主因，是為迎接服裝節，創建最佳旅遊城市，需要有一個良好的市容環境氛圍。
在當天的《大連日報》上，這位負責人強調，近年來，北京“迎奧運”、上海“高官會”、沈陽“世博會”都大刀闊斧地開展了城市戶外廣告牌匾的清理整頓活動，並因此獲得了國內外來賓的讚譽及廣大市民的擁護。
“太亂了，是到了該整治的時候了。”薛平安說，這兩年的政府工作報告裏，年年把整治戶外廣告作為重點來提。
9月19日，在對本報的書面答復中，大連市城建局稱，缺少統一規劃、違章設置嚴重、廣告設施材質低劣和商業牌匾的設置過多、過亂是目前市場的主要現狀。
根據大連戶外廣告業自身的統計，2005年大連市戶外廣告的實際面積已經達到5萬平方米。在2003年前後，這一數字不過3萬平方米上下。
兩年時間裏，增長近一倍。
與此同時，從2003年以後，大連市政府對于戶外廣告審批嚴格控制。姜德福介紹說，這兩年大連市政府一直都在做準備，“對于新的申請，已經基本停止審批”。
“新近增長的廣告裏，違法的佔多數。”遼寧鑫星光明傳媒有限公司高級總監趙樺說，從2004年開始，走正常的程序已很難批到新的設置許可。
多位廣告商說，廣告公司的普遍做法是“先斬後奏”，先建好牌匾，通過虛假的許可證與客戶簽好合同，最後再走程序。
目前大連有廣告公司1000多家，但有相當數量的廣告公司沒有固定的辦公地址和辦公電話，“很多都是通過關係，找一個位置或幾個位置，粗制濫造。”趙樺說。他認為，這些“害群之馬”確實傷害了行業的聲譽。
大連市城建局在2005年的一次整頓中，僅一個月間就對違建廣告牌匾下達《違章通知書》、《拆除通知書》455份。
“從2002年以來，我們陸續開展了戶外廣告設施的清理整頓活動，雖然取得了一定效果，但仍不盡如人意。”上述清理整頓指揮部負責人說。
在大連市政府《清理整頓大連市廣告牌匾的辦公會議紀要》中，本次治理活動也被明確為“要當成提高黨和政府的執政能力和威信的一項大型的專項活動對待”，成立專門整治機構，並由大連市市長夏德仁任組長。
全拆爭議
“這些資源都是廣告商通過行政審批獲得的，政府有權依法撤銷這些行政審批”。
“別拆！別拆啊！我有合法的許可證！”9月15日下午，一位戶外廣告商對著巨大的吊車高聲叫喊。
吊車的巨大手臂並沒有停止揮舞。這名廣告商被執法人員勸阻，“喊也沒用，必須強拆”。
這是一幅巨大的廣告牌匾，整整佔據了墻體的一面。
“30多萬的成本啊，今年7月份才批準建造的。”在其出具的《戶外廣告、牌匾設施設置許可證》上，標明的有效期至2007年7月6日。
已獲行政審批許可的廣告也在拆除之列，成為此次整頓的主要爭議之一。就在《通告》公布的當天，大連市百家戶外廣告企業便聯名向政府發出公開信。
姜德福在接受記者採訪時說，“這些資源都是廣告商通過行政審批獲得的，政府有權依法撤銷這些行政審批”。
《通告》中稱，整頓的法律依據之一就是《中華人民共和國行政許可法》第八條規定：“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可”。
另一依據為《大連市城市戶外廣告、牌匾設施管理辦法》第十三條規定：戶外廣告“在批準的設置期內，因城市建設、市容管理和舉辦大型活動等原因需要拆除的，設置單位或個人應當無條件服從”。
9月19日下午，大連市戶外廣告商聯合向大連中級人民法院提交了集體行政起訴狀，要求撤銷政府的違法行政行為。
大連市中級人民法院並沒有受理。一名工作人員在電話裏對記者表示，“我們建議他們向大連市政府或者遼寧省政府提出行政復議”，對于不受理行政起訴的原因，他未予說明。
“我們不打算行政復議，下一步，我們要直接向遼寧省高院提起集體行政訴訟。”劉剛說。
賠償之辯
“當初我們收取的佔地費等款項，我們會按照使用期限的長短給予返還。”
公開信同時認為，由于廣告商是根據政府承諾的使用期限與客戶簽訂的經濟合同，現在廣告牌被強行拆除，必然造成各種經濟糾紛，本次涉及的損失，估計在1.8億元左右。
“大連的很多戶外廣告都來自于國內外知名品牌，”遼寧萬恒國際廣告有限公司總經理安珍令說，突然拆除，會帶來一係列的糾紛和賠償等問題，也會對企業的誠信乃至城市形象產生負面影響。
對此，政府的《通告》並沒有涉及賠償的條款。
多位廣告商聯合聘請的代理律師劉剛認為，根據《行政許可法》，“行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予賠償。”
“也會有一些賠償，當初我們收取的佔地費等款項，我們會按照使用期限的長短給予返還，市政府也會考慮適當補償問題。”姜德福說。
但劉剛認為，這種補償應該包括兩方面，成本補償以及在行政許可前提下預期可獲收益的補償。
目前，雙方各執一詞，並未形成共識。
市場化之路
“我們還擔心，政府將來制定拍賣價格會不會參考我們的意見？”
按照《通告》的要求，今後，大連市設置大型戶外廣告牌匾設施要在統一規劃的基礎上，通過市場化運作的方式確定設置單位和個人。
目前為止，相關的規劃工作仍未有實質進展。在9月19日的書面答復中，大連市城建局表示，清除開始後，“市政府已經組織相關職能部門赴上海等地參觀學習，並將結合我市實際進行統一規劃，邀請專家，作出方案。”
“市場化”方式目前已經明確為通過拍賣，確定戶外廣告設置使用權的使用者。此前，北京、沈陽等城市對市場進行規范後，大都也是採取拍賣方式對資源重新分配。
此前，大連市的戶外廣告採取的是行政審批的方式。通常情況下，廣告公司自己看好設置地段，在與地段所屬的產權單位談妥佔地使用協議後，便可以提出審批。
我國大多數城市均無專門的戶外廣告規劃，橫向的涉及工商、城建、市容、交通、稅務等部門，縱向的涉及市、區兩級管理，如果政府部門的溝通不暢，層層審批，會造成管理混亂。
對于廣告公司來說，沒有資金門檻限制，暴利之下，大量非專業人員涌入，行業混亂。
業內人士介紹，大連最早價格在八九萬的廣告牌，2003年價格達到二三十萬，到了2005年前後，已經升到四五十萬，目前最貴的廣告牌價格更是超過百萬。
2004年以後，大連市的戶外廣告營業額已經上升到全國前列，據估算，總額4.3億左右。
“大家都覺得利潤大，都不惜一切代價爭分蛋糕。”趙樺說，作為戶外廣告商中的“大戶”，他們也希望通過拍賣等方式使這個行業規范起來。
但是也有廣告商擔心，目前政府確定的規劃成員中並沒有廣告業內人員，這一規劃是否合理有效，目前尚無答案。
“我們還擔心，政府將來制定拍賣價格會不會參考我們的意見？如果定得過高，會傷害整個行業的發展，畢竟戶外廣告還是個新興行業。”王國軍說，此前其他一些城市的類似做法已經出現了不良的後果。
“拍賣所得原則上仍然用于今後城市的市容市貌改造。”姜德福說，“但是具體的方案還沒有制定，我們也是邊幹邊總結”。（記者
劉偉）
