- 由中級法院下轄基層法院異地審理，向跨地市級方向發展
- 應當明確啟動異地審理程序的程序，如聽證程序
- 應當明確啟動異地審理程序的法院級別和案件范圍
- 應當明確指定異地管轄的作出期限
- 採取就近原則，以減輕當事人經濟負擔
原告沒有顧慮，他們不再擔心因為“行政幹預司法”而導致法官對案件處理不公；被告也沒有太大顧慮，不再擔心輸掉官司，丟了面子，他們認為只要法院公正合法判決，他們也會嚴格按照判決依法行政；主審法官也沒有顧慮，因為他們不會受到可能存在的“批條子，打招呼”的困擾。
這樣一起被稱為“都很超脫”的所謂“民告官”的行政訴訟案件，11月14日，在湖北省漢江中級人民法院開庭審理。這起案件本來發生在湖北省隨州市，因為是一起多年未結的行政訴訟案件，湖北省高級人民法院遂指定由漢江中院異地審理。
湖北省高院有關負責人在接受本報記者採訪時表示，安排這樣一個行政訴訟案件，並不是無的放矢，而是通過對部分案件開展異地審理，從中總結經驗發現問題，“大膽地”對行政訴訟案件的異地審理制度進行推進。之所以用“大膽”這個詞匯，有關負責人介紹說，這來源于前段時間，最高人民法院副院長奚曉明的指示，即“各地法院要大膽探索，勇于實踐，通過指定管轄、異地審理，排除各種非法幹擾，依法公正審理行政案件，有效發揮保護公民權益、促進依法行政的職能作用”。
據介紹，最
高人民法院近日正在審議研究《關于行政訴訟管轄若幹問題的規定》，其中一個突破性的規定就是對部分行政案件進行異地管轄審理。為了配合上述有望于今年年底出臺的規定，湖北省高院的相關部門沒有坐等最高院規定的出臺，而是開拓性地去尋求具體的實施辦法。因為目前有很多問題擺在他們面前：
在指定異地管轄法院時，是高院立案庭指定，還是業務庭指定；
是僅限于行政案件，還是借機拓展到民事案件的領域，因為按照司法實踐經驗，部分民事案件也存在如行政訴訟案件一樣的困擾；
什麼樣的案件，由中級法院指定下轄各基層法院異地審理，什麼樣的案件由高院指定；
另外還存在著，是僅用指定管轄的方式啟動異地審理，還是可以有更多啟動機制等問題。
基層模式得到檢驗
20年前，一起被載入歷史的案件，開創了“民告官”案件先河。1988年8月，農民包鄭照新建住宅被縣政府認為有一部分屬違章建築，予以拆除。包不服，起訴。浙江溫州市中級人民法院公開審理，縣長出庭應訴，成為轟動全國的農民告縣長案。
20年過去了，如今在溫州，2007年5月，行政案件“異地交叉管轄制度”開始推行。規定被告為縣級以上人民政府、原告人數在十人以上的集團訴訟等社會影響較大、涉及當事人切身利益的案件由中院管轄，中院經審查後再指定被告所在地以外的基層法院審理。制度推行後，據當地法院統計，2007年1至9月所審結的行政訴訟案件，原告勝訴率將近五成，勝訴率得到提高。
作為案件“異地交叉管轄制度”的首創地，也在浙江，是臺州市中級法院，制度在2002年7月份開始試行。試行一年以後，臺州中院統計後驚訝地發現，2002年7月至2003年6月，一審審結被告為縣級政府的行政案件72件，政府敗訴45件，敗訴率62.5%。此前一年，臺州市一審審結同類案件107件，政府敗訴14件，敗訴率為13.1%。
這項制度得到了最高法院的重視後，“民告官”案件“異地管轄”的制度在全國推廣的想法已經開始萌芽。如今漸呈“遍地開花”的局面。
然而，行政訴訟法明確規定，“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”。唯一的例外是“本轄區內重大、復雜的案件”，但把所有案子都當成特例交給中院，法律上尚缺乏專門的解釋。于是，不同法院在推廣“異地管轄”制度中，也存在不同的理解和做法。
有專家認為，在這種情況下，將這項制度寫入法律，是將來行政訴訟法修訂的重點之一。而目前來講，由最高法院出臺一項規范性司法解釋成為當務之急。
向跨地市方向發展
縱觀浙江臺州、溫州行政訴訟格局的變化，可以發現，案件“異地交叉管轄”都是發生在中級法院下轄各基層法院之間，即按照行政區劃，發生在地級市范圍以內。湖北省法院係統，一位研究此項制度的法官對本報記者說：“據他們觀察和了解，如果將部分案件異地管轄的范圍擴大到全省，在不同中級法院轄區交叉審理，則會進一步避免來自行政方面等原因的幹涉，從而更大程度上避免案件審理的不公因素。”
于是，湖北省高院將發生在該省隨州的一起訴訟多年未結的疑難行政案件，指定漢江中院審理。這是一起土地確權案件，在隨州當地可謂沸沸揚揚，據稱，湖北省有關領導也多次予以關注和指示。然而，案件在當地的審理異常艱難，據知情人介紹，不排除受到當地政府部門的幹擾，“因為政府有些人認為，如果輸了這個官司，不僅丟掉了政府的面子，也喪失了很大利益。如果不及時控制行政訴訟的局面，將來很難收場。”
在這種情況下，原告劉運江等人認為自己遭到了很多不公平的判決。比如被判決為土地的唯一競買人，卻不能成為競得人。再就是，因為不同訴訟請求再次到法院立案時，出現立案難。還有更為重要的是，如果接下來的判決不能使原告的權益得以申張，很有可能引發國家賠償的訴訟，從而造成原被告雙方更為對立的局面。湖北省高院在得知這起案件後，非常重視，精心選擇後，指定漢江中院管轄。
為什麼沒有指定隨州轄區內的其他基層法院審理呢？據介紹，第一是因為被告市國土資源局的身份，可能影響到案件的公正審理；第二是因為如隨州市中院的一位曾經參與上述案件審理的法官對本報記者所言：“即使地方政府沒有幹預這起案件，也會被外界認為有礙司法公正，本來就讓我們‘頭大’的案子，如果跨地區交出去，我們也感覺輕松。”
而對于湖北省高院而言，所謂“精心選擇”漢江中院的原因是，這個法院的特殊地位。
在湖北省武漢市的西面、漢江的下遊有三座省直轄的城市：潛江、天門和仙桃。8年前，這三個城市基層法院案件的上訴法院，被托管到荊州市中級法院。之後，在仙桃市成立了漢江中級人民法院。
仔細研究挂在該法院門前的牌子會發現，不同于其他中級法院的地方是：“漢江中級人民法院”這幾個中間少了一個“市”字。這是因為這家法院沒有同級政府對應，直屬省高院。人事任命由湖北省人大決定，工資由省高院發放。
漢江中院的一位相關負責人告訴本報記者：“在這樣一個特殊的法院審理一起較為特殊的行政案件，應該說最大程度上避免了很多幹擾。”
“選擇漢江中院管轄這起案件，也是考慮到能夠最大程度上有一個公正判決。如果這起案件效果顯著，無疑將對正在醞釀之中的異地管轄審理制度是個促進。”湖北省高院相關負責人介紹說。
法院內部哪個部門更合適行使指定權
“就目前而言，在指定異地管轄這起案件過程中，一些問題已經暴露出來了。”湖北高院負責人對本報記者說，“比如，在行使指定管轄權時，按照高院內部部門的分工，是由行政庭負責呢？還是由立案庭負責呢？還是要經過審委會集體討論決定呢？”
案件進入高院審委會討論，有一套完整的程序，審委會也承擔著很大的任務。如果每個異地管轄的案件都要通過審委會，顯然會增加審委會的負擔，“不是最佳選擇”。
據介紹，漢江中院此次審理的案件，是由湖北省高院立案庭指定。“按照訴訟法的規定，異地審理的指定權由立案庭審理並無不當。”
一種觀點認為，由立案庭作為行使指定權的主管負責部門，一是因為立案管轄屬于程序問題，屬于立案庭的職責范圍；二是立案庭統一對外也可避免政出多門，方便當事人和程序上的統一協調。
但是，也有觀點認為，在異地審理制度的探索階段，對被指定法院的選擇的第一原則是：要保證被選擇法院行政庭法官的業務素質，能夠嚴格依法完成案件的審理。那麼誰對相關業務審判庭更加熟悉呢？“當然是高院相對應的行政庭”。
還有一種觀點認為，案件異地審理審批可以由立案庭和行政庭庭長在決定書上聯合簽名生效。
“這些問題都需要在不斷摸索中確定下來。”湖北省高院相關負責人表示。
應否建立更多啟動機制
本報記者在採訪中，漢江中院此次審理的案件原告表示：“我們在隨州法院遭遇立案難題後，當時覺得已經沒有什麼好的出路了。”
但不久，他們被通知，案件被湖北省高院指定到異地法院，即漢江中院審理。
這從另一個角度說明，作為案件原告的當事人只能被動接受指定的異地管轄，而不能主動將自己的意思表示顯示在程序之中。
另外，分析浙江臺州、溫州的“異地交叉審理”制度可以發現，僅有中院作為個案異地審理的指定主體，級別上很受局限。
湖北此次案件的異地審理，突破點之一就是將這項制度的指定主體升格，即上升到高級法院的級別。但是，仍沒有解決“如何讓原告意思表示參加進來”的內容。在這種情況下，顯然不利于對相對弱者權益的保護，也不能最大程度上消除能存在的行政幹擾。
這裏面就需要衡量三方面關係：原告申請、享有管轄權的法院提請以及享有指定權限的法院主動指定。衡量這三方面關係，就應有一個順序的問題。湖北省高院的相關研究人員告訴本報記者，按照設想，將來推行的異地審理制度，有可能將原告申請作為第一順序，而第二順序才是享有管轄權的法院提請，第三順序是上級法院主動指定。
“但是，這還是缺少一種制度性的規范。因此我建議在啟動案件異地審理程序之前，可以引入聽證程序。按照原被告雙方的意願，啟動聽證程序後，不僅對原告權益有所保障，也可以防止矯枉過正，而帶有片面性的壓制被告即行政機關的權益。”這位研究人員表示，他正在進一步對此種制度的引入作分析。
指定案件的范圍和期限應明確
作為探索，漢江中院對這個土地確權案件異地審理，尚屬于個案。而要將其作為經驗積累後，進行制度上的升華，則必須明確：哪些案件適宜異地審理。
在司法實踐中，部分地區已經出現對必須指定異地審理的案件進行分類。有的地方將行政相對人訴公安局、國土局等部門的行政侵權案件，列入其中。這類案件可能並不復雜，但不指定異地管轄則在當地難以理清並可能造成嚴重影響，無論對政府威信還是司法權威都可能產生很大負面效應。
從另一個角度上講，異地審理制度的案件范圍也不能無限放大。
基于這種情況，有研究人員建議，異地審理的案件范圍可以作如下考慮：被告為同級人民政府，所在地人民法院認為不宜審理的或者上級人民法院認為不宜由所在地人民法院審理的行政訴訟案件；集團訴訟案件或者本轄區有重大影響的案件，所在地人民法院認為不宜審理的；被告是政府強力職能部門的案件，所在地人民法院認為不宜審理的；被告為地市級人民政府的行政訴訟案件，由地市所在地的中級法院審理或者指定基層法院、其他中級法院審理。
另外，如果案件原被告雙方不能明確指定異地管轄的期限，也將會產生很多問題。比如，其他後續工作特別是案件審理就會無序或拖延，必然影響辦案效率。也會牽扯到當事人的精力。研究人員建議，指定期限可以不另加時間而是納入7日的審查立案時間，定時作出指定決定(同時可提出訴訟費減緩意見)。
經濟負擔會不會成為障礙
從湖北隨州市到漢江中院所在地，仙桃市，順高速公路走大約有400公裏的距離。
雖然這只是湖北高院在探索行政案件異地審理制度中的實驗案件。但是也暴露出一個問題，就是異地審理可能會增加當事人的經濟負擔，尤其是原告一方的負擔，比如會相對增加路費、住宿費和就餐費用等。
據悉，最高法院在研究制定《關于行政訴訟管轄若幹問題的規定》的過程中，也注重考慮到這個問題，而採取就近制定的原則。這在一定程度上會方便當事人訴訟，減少訴訟成本，節約訴訟資源。
如何更加讓異地管轄制度彰顯其“魅力”呢？研究人員建議，應當加大被指定的法院對指定案件實行司法救助的政策。尤其對于原告，本來就處于弱勢地位，在一些案件中，如果在他們付出更多精力，負擔更多費用的情況下，再收取其訴訟費，則會挫傷他們參加訴訟的積極性。所以法院符合要求的部分案件的訴訟費可先實行緩交，判決後若被告敗訴，由其承擔；若被告勝訴，對原告的訴訟費和其他訴訟費可視情況予以免交。
在本報記者調查過程中，一些被指定異地管轄的行政案件的原告表示，他們寧可多花一些費用，也願意選擇這種方式。也有人表示，目前我國道路交通條件已經有了改善，多數地方往返還是很便利的，應該不會給當事人帶來太多的負擔和麻煩。
正如最高人民法院行政庭庭長趙大光所言：“這個問題的核心是價值的衡量，究竟是把當事人方便訴訟放在首位，還是把保證案件的公正審理放在首位。廣大群眾都會作出一個明智的選擇。”
（記者 張有義 胡新橋）
最高法院院長肖揚：讓民告官不再難要有硬措施
讓“民告官”不再難，必須拿出硬措施，切實解決行政案件應當受理而不受理，或者不依法及時受理，導致行政訴訟“告狀難”的問題；切實解決應當撤銷違法行政行為而違心遷就、違法辦案，或者審判效率不高、久拖不結的問題。人民法院是人民的法院。要通過依法審理行政案件，妥善化解行政爭議，以及時的司法救濟保護民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審判解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執行實現民願。
“民告官”異地審管用嗎
最近，最高人民法院傳來消息：關于行政訴訟異地管轄的司法解釋，正在醞釀起草。這讓浙江臺州的陳崇冠法官感到格外欣慰。如果司法解釋出臺，他們的行政訴訟“異地交叉管轄”探索將有明確的法律依據。
“簡單地說，就是‘民告官，異地審’。”談起在臺州中院推行的這項改革，陳崇冠說，“這是減輕法官壓力、保證公正審判的一劑良方。”
然而，這劑“良方”雖然２００２年就開始在臺州市中院實行，後來又由浙江省高院向全省推廣，但省內其他地市卻鮮有採用。“民告官，異地審”，究竟是良藥苦口，還是藥不對症？
法院破解行政審判4大難題 縣法院異地審縣政府
來自最高人民法院的統計顯示，2000年∼2006年，全國法院共受理一審行政案件近64萬件，受理案件范圍幾乎涉及所有行政管理領域，案件種類達到50多種。
成績是顯著的。但20多年後的今天，全面審視我國行政審判工作，不少亟待解決的困難和矛盾十分突出。可喜的是，人民法院“知難而不畏難”，以求實求真的勇氣，努力探索破解困擾“民告官”的諸多難題。
29部門應訴行政訴訟案 “民告官”審視部委行政
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