調解，作為我國的傳統“優勢項目”，無疑是構建和諧社會的“積極因素”之一，它長期以來被作為“解決社會糾紛，化解社會矛盾，穩定社會秩序，協調社會各方面利益關係的最佳方式”，但迄今未有一部調整調解制度的單獨法律。不久前有消息稱，制定調解法已經列入國務院2007年立法工作計劃，這無疑是個積極的信號。
不過，從現在來看，這部新“法”究竟范圍如何，仍是個值得討論的問題。近日，一直呼吁制定調解法的中國政法大學教授、中華全國人民調解員協會副會長楊榮馨提出，宜制定一部囊括司法調解、行政調解、人民調解、行業調解在內的大調解法，使調解規范化、法制化。對此各方觀點如何呢？
和諧社會建設需構建統一調解法
從立法的角度講，要制定一部特定范圍的法，必須回答必要性、合理性和可行性等三個方面的問題，且看楊榮馨教授如何說：
調解就是一種自願、靈活、便利地平息社會紛爭的有效方式，它根植于中國的文化基礎和社會土壤，是“和為貴”的價值理念的世代傳承，具有成本低、效率高的優勢，是我國社會糾紛解決體係的重要組成部分。我國幾十年的調解實踐證明，各種方式的調解在有效化解矛盾、維護秩序等方面都發揮了不可替代的作用。但由于立法滯後，現實中仍存在一些問題，尤其是不同方式和領域的調解在法律制度設計上難以協調，尚無法可依，嚴重阻礙著調解制度的完善和調解工作的進一步發展。因此，迫切需要制定一部統一的調解法，構建大調解格局，使調解制度真正走上法制化、規范化的軌道，使之與民事訴訟法、仲裁法等法律共同構成比較健全的糾紛解決的法律制度體係。這是其必要性的一面。
從合理性方面講，一個必須回答的問題是，這種大調解立法的格局是否成熟。我認為，從目前來看，制定調解法的條件已完全具備：
首先，調解經過幾十年的發展，已經積累了豐富的實踐經驗。目前，我國至少存在司法調解、行政調解、仲裁調解、友好調解、鄰裏調解、家族調解、社團調解、人民調解八種類型的調解，形成了以人民調解為基礎，司法調解為核心，行政調解和仲裁調解為主幹，其他調解為輔佐的調解體係。這個調解體係的健全以及長期積累的豐富實踐經驗，為制定統一調解法奠定了充分的實踐基礎。其次，制定統一調解法也早已具有了廣泛的法律法規基礎，為制定統一調解法打下了堅實的基礎。
從可行性上而言，我對這部“統一法典”的設想是：首先，范圍上必須是統一的涵蓋各種調解制度的“大調解法”。現在的現實是，我國現有的調解形式極多，主持調解工作的機構和人員十分廣泛，遍布社會各個角落。但他們又是分散的，各自為戰的，故需要制定統一的獨立的大調解法，以協調和指導各種調解組織和人員。其二，在立法指導思想上，堅持“以和為貴”的指導思想和“以人為本”的工作作風，以化解和預防糾紛為根本任務。其三，明確大調解法典化的根本目的是給調解制度以應有的法律地位。調解在司法實踐中雖然重要，但現實是調解的地位不高，人員地位不明，缺乏專門的法律規范和支持調解工作，這些都制約了調解事業的發展。因此，必須精確規范調解工作，給調解以充分的法律地位，促使調解工作發揮更大的作用。其四，在實現方式上，宜以法典的方式妥善協調各種調解制度之間的關係，構建大調解的係統工程。調解種類繁多，涉及廣泛，影響巨大，但目前的狀態是分別活動，各自發揮作用，雖然取得了不小的成績，但卻影響作用的進一步發揮。
調解立法宜為商事調解留足空間
“中國國際貿易促進委員會/中國國際商會調解中心”，成立于1987年，目前在全國各省、市、自治區設有四十余家分(支)會調解中心，已經形成了一個除人民調解體係之外覆蓋全國的調解網絡，並且與國際上多個知名調解組織有交流或合作，有的還建立了聯合調解中心。這樣一個專注于商事及涉外領域多年的專業機構自然對醞釀中的調解法有自己的見解，且看中國國際貿易促進委員會法律事務部部長、中國國際貿易促進委員會/中國國際商會調解中心副主席楊華中的觀點：
對醞釀調解立法我表示認同。公眾之所以熟悉于訴訟、仲裁類組織，而陌生于我們這樣的調解組織，一個重要的原因在于法律的缺位。立法對實踐推動的作用較為典型的就是仲裁。仲裁法出臺以後一下子成立的仲裁機構就有180多家。仲裁所以有今天的公眾認同，與立法的推動不無關係，我想這一點對調解而言也會有相同的效果。因為長期的法律缺位帶來的往往是調解組織性質、調解人員身份、調解書效力等一係列現實問題，制定一部專門法有助于改變這一現狀。
就立法而言，籠統地制定一部包括司法調解、行政調解、人民調解、商事調解(其中包含行業調解)在內的調解法難度太大。司法調解已有專門的訴訟法作出了規定，行政調解則多為勞動爭議之類的事項，目前也有了專門的法律保障。目前實際上最迫切需要立法支持的，是民間性質的調解，主要為人民調解委員會的調解，以及中國國際貿易促進委員會係統的商事調解。更準確地說主要是日益活躍的商事調解缺少法律支持，人民調解還有一個具有法規性的行政條例支持著。
所以，我認為，在立法過程中需要充分考慮商事調解的特殊地位，中國貿促會係統的調解機構已經有了近二十年的實踐經驗，形成了一種與人民調解不同的、獨具涉外特色和優勢的調解體係，它的專業性、國際性明顯有別于一般的自發性、無償性的民間調解，而且無論是從規范、理念還是操作上講，都是參照目前國際上通行的規則與做法，早已與國際接軌並得到了國際認同，有了非常成熟的規則體係與運行制度。因此，這些實踐應當成為醞釀新法過程中的經驗參考來源，要給予足夠的關注。
我建議擬議中的調解法宜以司法調解和行政調解之外的民間調解為對象，應是一部涵蓋人民調解和商事調解的民商事調解法，同時注意人民調解與商事調解的差別，或考慮國內糾紛與國際商事糾紛在調解程序、調解規則、調解員要求等方面的較大差異，參考仲裁法的立法慣例，設立專章對商事調解進行規定。
不過，如二者區別太大難以統一表述，在可行的情況下，也可考慮分別制定人民調解法和商事調解法，勞動爭議不就專門制定了調解仲裁法嗎？
調解立法最好重點規制法院外調解
中國政法大學副教授邱星美對于調解立法有自己獨到的見解。她對囊括司法調解、行政調解、人民調解、行業調解，及其他所有調解的“大一統調解法”觀點有不同看法：
提出制定調解法某種程度上而言是對調解功能、價值認識的理性回歸。一段時間裏司法機關曾強調調解的運用，強調調解率。但後來隨著法治建設的深入，開始有越來越多的學者對調解持批評態度，有的甚至還很尖銳，認為調解率過高不符合“依法裁判”的法治精神。此後相當一段時間裏，對調解的強調有所減少，反映在實踐中，法院的調解率也相應下降了。但一個直接的後果是，訴訟成為了糾紛解決的首選，司法程序成為了糾紛解決的唯一方式，而一個直接後果是法院不堪訟累。現在重提調解的重要性，並進而呼吁立法，可以說是回歸到了對司法職能的理性認識上來了。
不過，我認為，在進行調解立法的過程中，應當考慮將司法調解排除在外，重點規制法院外的調解：其一，從立法的角度而言，如果將現有訴訟法中規定的調解制度也囊括進來，恐怕會涉及到現有諸訴訟法的整體性修改，這樣做立法成本會過大，操作難度較大。其二，我並不太認同法官在正式司法程序中充當調解主體的角色，國外沒有哪個國家是由審判訴訟案件的法官親自調解的，在他們的傳統觀念中，審判法官一旦從事了調解工作，然後再裁判案件，就有違背程序公正之嫌。因此，對于未來的調解法，在價值取向上，應當將訴訟程序中的法官調解作為解決糾紛的輔助手段，而將中心放在法院外的民間調解之上，大力發展包括調解在內的非訴訟糾紛解決手段，以緩解法院審判壓力，提高審判效率。
五次提案，一位委員與調解立法的情結
對于調解立法最終進入立法程序的過程，來自珠海的全國政協委員蔣秋霞絕對不會陌生，她親歷了“調解法”從提案到進入立法計劃的全過程，我們在討論調解范圍時，回溯這一過程不無裨益：
五年前的全國政協十屆一次會議，我作為第十屆全國政協委員與滕進賢、趙士英等三位政協委員聯名提交了一份編號為3255號的提案———《關于制定中華人民共和國調解法的建議》。會後，全國政協提案委員會組成了調解立法專題調研組，赴重慶、浙江、山東三省進行考察，了解調解現狀及立法必要性等問題。2004年的全國政協十屆二次會議期間，我們幾人再次就調解立法問題提交了提案。會後全國政協提案委員會又組織調研隊伍，于2004年11月，專程赴英國、瑞士、意大利等積極運用調解制度的國家就調解立法進行專題考察。
全國政協提案委員會基于這兩次考察調研形成了關于制定《中華人民共和國調解法》的調研報告，報告中提到：“我國經濟社會的法制與調解日益成為國際社會重視的趨勢，迫切需要盡快制定一部調解法，明確規定各種類型的調解。建議把盡快制定調解法這項工作列入全國人大立法計劃，組織力量，早日啟動。”
這份調研報告後被報送給了中共中央辦公廳、國務院辦公廳。該報告受到了國家有關領導的高度重視，並責成有關部門抓緊開展有關調研工作。
此後的2005年、2006年、2007年的歷次全國政協會議，我與其他幾位委員又先後三次提交了調解立法提案。2007年的7月，我收到了國務院法制辦《對全國政協十屆五次會議第3804號提案的答復》，上面有這樣一段話：“制定《中華人民共和國調解法》已經列入國務院2007年立法工作計劃，立法目的是建立和完善多元化的糾紛解決機制，以非訴訟方式化解民事糾紛，規范民間調解工作，維護社會穩定，促進社會和諧……”
(唐俊)
