鄭功成在全國人大常委會社會保險法講座現場
供圖 鄭功成
看上去，鄭功成有點馬不停蹄的感覺，臉色有些疲憊。
2008年1月4日上午，在鄭功成的辦公室裏見到他時，正在為社會保險法立法工作伏案準備材料的他，許久才發現記者的到來。
幾天前，也就是2007年的12月29日，作為全國人大常委會委員、中國人民大學教授、中國社會保障發展戰略研究項目組組長的鄭功成，為全國人大常委會的主要領導和委員們作了一次講座，題目是《社會保險制度建設與社會保險立法》。
再往前推6天，即2007年12月23日，社會保險法草案第一次提交全國人大常委會審議。而再往前推幾個月，鄭功成的一篇《關于社會保險制度改革與立法中若幹問題的看法》，遞交到了國務院領導手中，並受到高度評價。
社會保險法是繼勞動合同法之後，一部關乎全體勞動者的切身利益，也關乎對國家與社會能否持續、健康與文明發展直接產生重大而深刻影響的一部法律。
該法草案的第一次審議，標志著我國社會保險制度開始由試點階段進入制度定型發展階段。為此，本報記者專訪了鄭功成教授。
●社會保險與社會保障不是一個概念
記者：社會保險法草案提交後，引起了社會各界的普遍關注。但人們有著一個很大的困惑，即這部法律中的核心概念“社會保險”，和經常提到的社會保障之間有何關係？
鄭功成：這也是我在全國人大常委會第30次專題講座上，闡述的第一個問題。
在我國，社會保障是一個包含了社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障及補充保障等各種福利性保障措施在內的統稱。社會保險業區別于一般意義上的保險，後者是指商業保險，即商業性保險公司在保險市場上通過交易行為獲得的業務來源。
社會保險在現代社會保障體係中，是主體內容，它是面向勞動者的基本保障制度，建立在勞資分責、政府支持的基礎上，負責解除勞動者在養老、醫療、工傷、失業等方面的後顧之憂。
值得注意的是，補充保障雖然是借助市場機制和社會力量舉辦的保障性項目，但它彌補了法定的基本保障的不足，如屬于職業福利范疇的企業年金在許多國家就構成了社會保險的重要補充。
●借鑒德國經驗以繳費型社會保險為主體
記者：據了解，社會保險在世界范圍內看，分為很多類型，我國確立了哪種類型？
鄭功成：社會保險制度起源于德國。德國于1883年至1889年間先後頒布的有關工人的疾病醫療保險、老年殘障保險等法律，不僅為當時落後的德國建立完整的社會保險制度奠定了基礎，也為世界其他國家建立自己的社會保險制度提供了示范。現在，世界上先後已經有170多個國家或地區建立了自己的社會保險制度。
我國長期處于社會主義初級階段，地區發展差距和城鄉差距又構成了我國的基本國情，這客觀上制約了我國在相當長的時期內不可能走財政稅收支撐的全民福利道路。通過我20多年來的跟蹤研究，適合中國的社會保障體係，其實只能是借鑒德國等國的經驗，以繳費型社會保險為主體，同時迅速鞏固面向困難群眾的社會救助制度，適時發展各項福利事業。
●我國社會保險制度的成就與不足
記者：在本次社會保險法草案出臺之前，我國已經建立了社會保險制度，這次立法是對原有制度的簡單總結嗎？
鄭功成：我國的社會保險改革，是基于經濟體制改革的迫切需要而開始的。
1951年我國就制定了勞動保險條例。但是自改革開放以來，原來的社會保險體係顯然已經不能適應社會的發展。我國選擇了漸進式改革的發展道路。現在的社會保險立法，既不是對上世紀50年代勞動保險立法的簡單總結，也不可能像其他國家那樣在沒有制度的條件下，通過制定全新的社會保險法來確定這一制度。我們只能是在堅持社會保險改革與制度建設的基礎上，通過立法來最終促使這一制度走向定型，並實現可持續發展。
記者：我國的保險制度改革經歷了哪幾個階段？
鄭功成：我國的社會保險制度的改革，自上世紀80年代中期以來，經歷了三個階段。回顧這三個階段，也是對現在立法工作的促進。
第一階段是1986年至1993年。它以1986年國家實施勞動合同制、建立國營企業職工待業保險制度等為改革的重要標志，這一階段是將社會保險改革作為國有企業改革的配套措施；第二階段是1993年至1998年，明確將社會保險制度作為社會主義市場經濟體係的五大支柱之一。在這一階段，原有制度臨近崩潰，而新的社會保險制度被打上了效率優先的烙印，眾多行業自我統籌也導致了社會保險制度進一步被分割。 第三個階段是1998年以來。這個階段，社會保險管理體制得到了一定程度的理順，離退休人員與下崗職工的基本生活保障金得到了保障，社會保險的社會化服務取得了重大進展。
記者：十年來，我國的社會保險制度改革取得了哪些成就？
鄭功成：首先是勞動者依靠國家和單位的保險觀念轉變為接收責任分擔，個人繳費成為新制度存在與發展的現實條件。這應當是改革的首要成就。
其次是單位化的勞動保險制度基本實現了向社會化的社會保險制度的轉型。
第三是較好地化解了我國經濟改革中的風險，維護了社會的基本穩定和國民經濟的持續高速增長。
第四是部分地實現了社會保險制度的創新。我國在基本養老保險制度中，選擇了社會統籌與個人賬戶相結合模式。
記者：我國社會保險改革又有哪些教訓呢？
鄭功成：首先是顯著的效率優先烙印，造成了社會保險覆蓋面窄、負擔不均等現象，也過分誇大了個人責任，忽略了社會保險制度是為了解除勞動者後顧之憂的根本目的。其次是制度分割、部門分割的格局，損害了社會保險制度的完整性和係統性。第三是監管體制中職責紊亂，損害了社會保險制度的健康運行和可持續發展。社會保險制度是一個獨立的係統，它在各國普遍呈現集權監督、集中管理的特色，分散的管理格局社會保險運行容易失控的重要原因。第四是財政責任模糊，損害著新制度的健康成長。比如中央政府與地方政府的責任劃分仍然模糊，造成各地責任分擔比重及繳費率差異較大；用人單位、勞動者與政府三方之間的責任分擔也缺乏正常的標準。
●老齡化社會下護理保險正在探索
記者：我國目前的社會保險立法主要含哪些內容？
鄭功成：從各國社會保險的安排發展的實踐來看，它一般包括養老、醫療、工傷、失業和生育保險等幾類。其中養老和醫療保險無疑最為重要。自上世紀下半葉以後，失業保險的功能與救濟失業工人的功能並重起來，這一制度安排也因此而具有了更為積極的效應。 最值得注意的是，隨著人口老齡化和高齡化的到來，老年人對生活照料和醫療護理的需求急劇擴張，護理保險也就日益成為勞動者需要的社會保險制度安排。我國雖然暫時還不可能建立護理保險制度，但現在開始研究並適時通過相應的制度安排來解除老年人的生活護理需要，顯然具有現實意義。
●社會保險的功能有哪些
記者：社會保險制度承擔什麼樣的社會功能？
鄭功成：客觀而論，社會保險制度的功能主要有：
第一，調節勞資雙方的利益關係。眾所周知，勞資之間的利益分歧是客觀存在的，通過建立社會保險制度，雇主必須承擔起為勞動者參與各項社會保險繳費的法定義務，勞動者則可以通過參加社會保險來實現自己的權益。這種制度安排實際上照顧到了勞動者在特定情形下的諸多利益訴求，不僅是對勞資雙方利益分配關係的有力調節，而且也是對整個社會公平與效率關係的有力調節。
第二，解除勞動者後顧之憂，增進勞動者福利。社會保險制度的建立，是勞動者福利權益實現的直接表現；社會保險制度的發展，則是勞動者福利權益的發展。
第三，維護社會穩定，促進社會和諧。
第四，促進經濟社會持續、健康、文明發展。
第五，在互助共濟中促進並維護著社會公平。社會保險依據的是大數法則，是參保人共同參與，並在雇主分擔繳費義務與政府財政支持的條件下，相互分擔風險，如年輕人為老年人做貢獻，健康者為疾患者做貢獻，就業者為失業者做貢獻，安全者為工傷者做貢獻，誰都是這一制度的貢獻者，誰都有可能成為這一制度的受益者。
●社會保險法應當確立哪些原則
記者：社會保險法草案正在審議之中，那麼立法中應當堅持什麼樣的原則呢？
鄭功成：社會保險制度的上述功能，決定了它作為與工業社會相適應並標志著當代社會文明進步的重大制度安排，在社會發展進程中所具有的不可替代性與重要性。社會保險法的制定中應體現以下原則：
一是強制性原則。從社會保險產生之日起，所有國家的社會保險制度都是通過立法確立並強制實施的，這主要是基于它的制度特性與利益協調的需要。各國的社會保險制度都是在立法規范的條件下，借助行政與司法等公權來強制實施，覆蓋范圍內的雇主與勞動者，以及政府均必須依法承擔自己的義務，雇主與勞動者均沒有自由選擇是否參保及繳費多少等權利。這種強制性保證了社會保險制度的公平性與互助共濟性。
二是公平性原則。在社會保險制度中，強調打破各種身份限制，公平地對待每個勞動者並確保其實現相應的社會保險權益。
三是責任分擔原則。在絕大多數建立社會保險制度的國家或地區，勞資雙方通常各分擔50%的繳費責任。
四是權利義務相結合。堅持參保人個人權利義務相結合原則，正是繳費型社會保險制度有別于納稅型全民福利制度的重要區別，它要求全體參保人均有清晰的繳費記錄與待遇給付對應關係，這構成了社會保險管理與經辦中的實質內容。
五是與經濟發展水平相適應原則。將經濟增長逐漸通過社會保險等相關制度安排直接轉化為國民福利，應當成為我國經濟社會發展和構建社會主義和諧社會的重要取向。
六是自成係統、自我發展、自我平衡原則。各國社會保險制度(只要未演變成全民福利)通常都自成係統，它受政府主管部門監督，在接受政府財政支持的同時又與政府財政保持距離，通過專門的社會保險經辦機構，追求自我發展、自我平衡。
●社會保險立法將突出解決十個領域的問題
記者：社會保險立法主要應當解決哪些問題？
鄭功成：我國的社會保險改革與制度建設，急切需要通過社會保險立法來規范。從各國社會保險立法實踐來看，立法需要重點關注十個問題，包括：立法宗旨要突出維護勞動者福利權益、解除勞動者後顧之憂、促進社會公平與社會和諧；要充分體現出社會保險制度的公平性與強制性；要妥善解決社會保險制度適用范圍或者覆蓋面的問題；要明確合理的責任分擔機制；要明確責任主體各方的權利與義務；要賦予並規范社會保險經辦機構相應的責任與權力，同時明確其應當承擔的法律責任；要妥善解決社會保險制度實踐中的基金監管與投資問題；要妥善解決好企業年金等補充保險的發展問題；要為社會保險改革與這一制度的進一步完善留出相應的空間。
●養老保險應當建立全國統籌的模式
記者：養老保險的全國統籌一直以來是一個難題，這對于人才的流動等問題帶來了困擾，在本次立法中，對于養老保險的模式，您有何看法？
鄭功成：東北三省試點的重要內容之一，就是通過做實個人賬戶來實現省級統籌。但這種試點並不是真正意義上的省級統籌，只是將個人賬戶做到了省一級，而單位繳納的社會統籌部分仍然留在縣市一級。在統籌層次提高的這個問題上，充分體現出了各級政府之間復雜的利益博弈。
如何提高養老保險的統籌層次，目前有兩種思路。一是目前正在實行的路徑，從地市級統籌做好再到省級統籌，從而進一步發展到全國統籌，這種思路較為穩妥，但將會非常緩慢。
以中國目前的財力完全有能力通過對某些地區的補貼來實現全國統籌，並不像人們想像的那麼艱難。養老保險的全國統籌是制度本身的既定目標，如果能夠實現不僅可以起到為全國統一的勞動力市場服務的目的，而且由于基金的接觸面小，也從根本上減少了基金被侵蝕的可能。
●社會保險制度覆蓋范圍應當理性
記者：按照社會保險法草案的規定，將實行廣覆蓋的做法，您對此有何建議？
鄭功成：社會保險的適用范圍是制度建設中必須明確的一個基本問題，它決定制度的具體目標指向，不僅需要考慮到需求，同時還要充分考慮到實施的可能。
現行立法草案的范圍過寬，不易做到。如個體工商戶全國有2000多萬戶，法律制定後肯定有相當一部分人無法參保，與其屆時遭遇重大麻煩，不如先適當收縮覆蓋范圍，過分強制將影響就業。在此情形下，我主張社會保險的適用范圍應當穩妥起步、分層規范、漸次擴展、嚴格實施。即通過立法明確規定法人組織具有合法勞動關係的勞動者為必須參保范圍，包括個體工商戶、自由職業者等可授權國務院通過相應的法規或政策加以規范。
●社會保險監管體制實行集權
記者：我注意到2007年社會保險基金成為審計的重頭戲，但是審計畢竟是一種事後監督，當前社保領域屢屢出現問題也並非僅僅依靠審計就可以杜絕。您對此有何建議？
鄭功成：如果現行的制度不作根本性的調整，僅僅依靠現在的監管手段很難起到有效的監管作用。當前之所以社保案件頻發，主要還在于制度因素。社會保障制度尤其是養老保險制度應該是集中管理的，而現在的情況卻分散到地方，同時，監督機制不健全和一些監督機構無法很好地履行自己的職責，這些都是制度本身所導致的問題。
社會保險制度應該是統一的、縱向的制度安排，而非橫向的。社保經辦機構應該從當前作為勞動保障部門的一個分支，變成獨立的垂直管理的係統，擁有獨立于地方的人權事權財權，由勞動保障部代表政府對它進行監督，這樣才能使基金監管的係統有效發揮作用。
因此，我建議社會保險監管體制的理性選擇是：集權監督、垂直管理、決策問責、良性運行。
●農民工社會保險應當採用什麼樣的模式
記者：農民工作為一個特殊的群體，其利益如何在社會保險法中體現？
鄭功成：我完全不讚成提農民工養老保險，這個概念嚴格意義上是不成立的。農民工融入城市的前提是制度的統一。其中的難點是流動會導致農民工權益不斷受損，農民工一旦適應了流動化的狀態就不適應農民化和市民化兩種群體。
根據我的調查，農民工分為三類：已經市民化的農民工、農忙時出來打工但立足農民的農民工和流動性農民工。所以應該分類分層保障農民工權益而不是建立個人賬戶的方式。應給他們一種新的政策，但要向城市那邊靠。
現在農民工的平均年齡為28歲多，60%是改革開放之後出生的。他們的城市化取向非常明朗，而中國要實現現代化的強國之夢，也必然是以工業化與城市化為支撐的，讓農民工融入中國工業化、城市化進程既是國家發展的必由之路，也是農民工享有公正的發展權益的表現。如果僅僅單獨為農民工建立一套個人賬戶，其實還是計劃經濟時代按照城鄉分割的思維方式並把農民工視為另類考慮的取向，它看起來是在保護農民工，實際上卻是在繼續強化將他們排除在城市化進程之外，實踐中也必然會損害他們的利益。
結合農民工的流動性特徵，他們在哪個城市打工就採取養老保險繳費和養老金權益記賬制，不允許退保，也不要再流轉。而是在全國基本養老保險制度統一後自然而然地解決了農民工的社會養老保險問題，即使暫時不能統一解決也可以分別累計養老金權益再採取一種全國結算、工作地分擔支付責任的辦法來解決。
●對社會保險立法的其他建議
記者：你對社會保險立法還有無其他的建議？
鄭功成：我認為立法草案還存在以下不足之處：
一是，規定社會保險事務管理機構可以行使扣押參保單位財務的權力，不妥。因為它不僅會損害法院的強制執行權，更增加了社會保險事務管理機構的事務。我建議立法中只宜寫明上述機構可提請人民法院強制執行。
二是，應當取消國家對困難人群、低收入人群給予社會保險補貼的規定，對于這類人群只適宜通過社會救助來解決。
三是，農民的養老保險與合作醫療保險等暫時不宜直接納入社會保險立法范圍，可以另行規定授權國務院規定，因為農村發展很不平衡，情況復雜，立法並不能解決農民的社會保險問題。(記者
張有義)
