俗話說：“內行看門道，外行看熱鬧”。國務院日前發布《國務院2008年工作要點》，對2008年國務院各項工作進行了部署。《國務院2008年工作要點》對2008年“全面推進依法行政”和“加快行政管理體制改革”提出了具體的要求。此被看成2008年“兩會”落幕後，新一輪行政管理體制改革正式進入實施階段的標志。國家行政學院法學部主任應松年教授的訪談，讓我們從一個新的視角解讀了其中的相關內容，更加清晰地認識到了新形勢下我國依法行政未來的發展方向。
健全組織法制，推動行政程序法治化是未來歲月中依法行政的方向。
應松年。資料圖片
記者：國務院日前發布《國務院2008年工作要點》，在“加快行政管理體制改革，加強政府自身建設”這一部分中，提出“健全政府職責體係”，“優化政府組織機構，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善運行機制”，“界定部門分工和權限，理順部門職責關係，健全部門間協調配合機制”等，這是否意味著“健全組織法制”將成為下一步政府法治工作的重頭戲？
應松年：可以肯定。十七大報告指出，健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。今年的政府工作報告也特別強調了這兩點。“按照法定權限和程序行使權力，履行職責”，這是對依法行政最明確的表述，是對國家機關依法行政最基本的要求，也是建設法治政府的基本條件。
按照法定權限行使權力，履行職責。職權法定，國家機關作出凡是影響公民權利的行為，都必須有法律授權。法律沒有授予的，就不得行使。這是人民主權原則的體現。這種“授予原則”，是人民通過法律將行政權力授予行政機關，同時也約束行政機關只能在法定權限范圍內行使權力。這與公民的權利不同，公民行使權利遵循的是“禁止原則”，凡是法律禁止的行為，公民不得為之。同時，這也是行政機關之間“分工合理、執行順暢”的必要條件。十七大報告強調要“健全部門之間的協調配合機制”實際上，不管是現在的部門設置模式還是將來實施大部制，都存在如何協調部門間關係的問題。而要協調好部門之間的關係，首先必須明確各個部門的職責分工，細化各個部門的職責內容，防止職責交叉，政出多門。因此，十七大報告明確要求要“健全組織法制”，而這項工作不僅將成為政府法治工作的重頭戲，還應成為我國未來國家立法工作的重頭戲。
記者：組織法是規定行政機關職責權限的基本法律規范。“健全”二字也是對我國目前組織法狀態的一種描述，既我們有組織法，但不完善，因此要強調“健全”。
應松年：是的，我們現在有國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法。但國務院組織法的許多內容需要修改和完善，地方各級人民政府組織法過于粗疏；而規范各部門職責權限的部門組織法尚付闕如。部門只有三定方案，三定方案原是在制定部門組織法的條件尚不成熟時的過渡辦法。經過十余年的改革，現在制定部門組織法的條件應該說已經成熟。此外還有規范中央與地方關係的組織法也是缺失的。總之，要使國家機關按照法定權限履行職責，就必須“健全組織法制”，這是保證國家機關依法行政的第一個條件。當然，組織法的內容並不僅僅局限于職責權限，還包括內部機構設置、領導職數、活動方式、領導關係等等，有些也是十七大報告中提出的本次行政管理體制改革所要解決的問題。你剛才所說《國務院2008年工作要點》中，關于加強政府自身建設的一些內容，也都應該是組織法中應該解決的問題。
記者：除了“健全組織法制“，依法行政面臨的另一個重要使命就是推動“行政程序”法治化。我們注意到，在《國務院2008年工作要點》中有關行政程序規則的內容很多，這是個令人欣慰的地方。這些年在重視程序規則方面我們做了很多努力，但總的感覺仍是較為分散。您能否給我們簡單概括一下目前我國在程序規則方面的總體情況？
應松年：任何權力的行使，都必然要經過一定的程序。一旦權限確定，關鍵就是行使權力的程序，也就是經過哪些步驟，運用何種方式，在多長時間內，按何種順序達到目標。沒有不經過程序就達到目標的可能。實際上，能否在權力行使中“保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”，行政權力能否公正、民主、高效、低成本運行，都取決于程序的設置和遵循。正因此，世界各國都十分重視行政程序的建設。很多國家都制定了行政程序法典。我國自改革開放以來，隨著行政法制建設的發展，行政程序法治化程度有了很大得高，我們已有了制定行政法規、規章的程序，但還沒有作出重大公共決策和制定各種行政規范的程序。而後者常常對公民權利的影響更為直接；已有的程序也還不能很好貫徹“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共決策，原則上要公開聽取意見”的要求。在執法方面，我們有了行政處罰、行政許可等程序，但還缺乏其它諸如確認、給付、合同、指導等等重要行為的程序，隨著建設服務型政府的發展，這些程序以及各項程序制度之間的安排和順序的重要性日益顯現，比如，行政合同在我國尚無法律地位，而國外學者有的把現代政府的治理稱為“合同制治理”。同樣，行政指導在我國也尚無法律地位，而城市中的執法活動，迫切需要行政指導，需要指導、教育先行，而不是一上來就處罰、沒收。我國的實踐也充分顯露了在行政活動中體現以民為本的服務精神的程序建設的重要性。十七大報告有一個非常顯著的特點，就是對公開、參與兩項程序原則的充分重視，多處提到要提高政府工作的透明度和公信力，增強決策透明度和公眾參與度。通過程序，使“公正”為人民所“看得見”。這是建設社會主義民主政治的關鍵之一。但同時又是行政程序中的薄弱環節。所有這些都說明，制定一部統一的能充分體現十七大關于健全程序規則要求的行政程序法典，已經是我國行政立法的迫切任務，成為保證行政機關能否依法行政的兩大條件之一。
記者：不知制定一部行政程序法的願望何時能實現？
應松年：中國很大，要想確定一個全國的統一的行政程序法不容易，十幾年來我們已經在若幹重要的行政行為類型，如處罰、許可、強制、復議等方面取得了豐富且良好的立法經驗，但還沒有制訂全面的行政程序立法的經驗，我們是否可以學習德國的做法從地方開始，取得經驗後再上升為國家統一的程序法？湖南省政府已率先開始探索地方行政程序規則。從地方入手的好處是，地方范圍小，差異性也少些，同時更貼近實際，方便完善與推進。
記者：您不僅參與了湖南省政府行政程序規則的起草工作，而且也是重要的推動者之一，您如何看待“湖南程序經驗”對中國行政程序立法的影響？
應松年：如果成功了，湖南的行政管理工作將全面步入法治化的軌道，同時也將促進其它地方乃至全國的行政程序立法，為他們提供寶貴的經驗。
（楊悅新）
[觀察]新版國務院工作規則釋放出怎樣的信號
