中國國情與社會主義法治建設
全國人大常委會法制工作委員會副主任 信春鷹
( 2008年6月18日 )
很高興有這樣一個機會參加政法係統"大學習、大討論"活動。我理解，這次活動是全國政法係統面對新形勢和新任務，認真學習貫徹黨的十七大精神、學習胡錦濤總書記重要講話、周永康同志在全國政法工作會議上的報告，進一步領會中央的重大理論觀點、重大戰略思想和重大戰略部署，加強社會主義法治理念教育的重要舉措。我講的題目是"中國國情與社會主義法治建設"。
黨的十七大報告概括了進入新世紀新階段我國發展的一係列階段性特徵，重申我國仍處于並將長期處于社會主義初級階段。這個基本判斷表現了我們黨在巨大的發展成就面前始終保持清醒頭腦，立足于現實，腳踏實地推進改革、謀劃發展的歷史唯物主義態度，這也是新時期政法工作的基本出發點。
政法工作涉及廣泛的領域。從立法、司法到執法，不同的機構有不同的分工，其職能是維護國家安全、維護人民權益、維護社會穩定，確保黨實現執政目標所需要的社會秩序。各國國情不同，但是以法治作為維護國家安全和社會秩序的基本手段是現代社會的普遍做法。法治體現了人類社會自我管理經驗的積累，在漫長的發展過程中形成了一套獨特的語言、概念、邏輯和體係，是現代國家管理內部事務和進行對外交往的共同基礎。特別是在全球化時代，主權國家對某些共同法治規則的承認是國際關係的前提，因此法治又具有某些普遍的特徵。
國情和社會主義法治建設之間的關係，不但是一個重大的理論問題，也是一個實踐問題。這兩者之間的關係，用簡單的類比來表述，是土壤和植物的關係，或者母親與孩子的關係。法治屬于上層建築，它是由一個社會的經濟基礎以及與經濟基礎相適應的社會和文化發展水平所決定的。在這個意義上來說，沒有抽象的法治，只有具體國家中具體社會條件下的法治。從歷史唯物主義的角度來看，法治不能超出社會經濟、政治和文化所提供的社會條件。國情不同，決定了不同國家不同的政治制度，也決定了不同的法治模式。
一、我國社會主義法治建設的獨特道路
"法治"是相對于"人治"而言的。關于法治和人治孰優孰劣，人類歷史上東西方都有過長期的討論。在哲學層面，法治作為一種治國方式優于人治的理由集中體現在兩點：一是法治是多數人的智慧，而人治是一個人或者是少數人的智慧，多數人的智慧一定高于少數人的智慧，因此依法而治不容易犯錯誤；
二是法律不講感情，不會因為遠近親疏而做出錯誤的判斷，而不管多麼偉大的個人都不能擺脫感情用事的弊端。
近代以來，在總結人類政治文明和法律文明經驗和對各種國家治理方式的優劣得失比較的基礎上，伴隨著全世界走向現代化的潮流，全世界絕大多數國家都接受了法治是人類社會所能夠選擇的最佳治理方式的理念。為什麼說是所能夠選擇的最佳治理方式呢？因為法治的優越是相比較而言的。和任何社會治理方式一樣，法治也有弊端。早在古希臘時代柏拉圖和亞裏士多德討論法律的優劣時，柏拉圖就認為應該由哲學家來治國而不能由法學家來治國，就像醫生給人看病，哲人治國，一個藥方不好用，馬上就換一個。而法治講究程序，程序走完了，人也死了。這個例子不嚴謹，但是看到了法治繁瑣的一面。其次，現代社會法治需要很高的經濟成本。法治所要求的權利平等、法律職業群體的專業化、司法程序的正規化等等都需要國家的經濟投入。法治甚至意味著公民生活成本的提高。在鄉土社會，發生在民間的糾紛可能通過本地有聲望的長者調解或者仲裁，息事寧人。而法治鼓勵人們主張權利，錙銖必較，通過正式機構裁決誰是誰非。享受充分的法律服務要以支付高昂的律師費和訴訟費為代價。國際上對法治程度和經濟發展水平的研究表明，二者之間存在著密切的相關關係，學者概括為"窮國無法治"。再次，法治可能會帶來"道德冷漠"。法治的理想是把社會生活的各個方面納入法治軌道，但規則是有限的，豐富的社會生活是規則囊括不了的。有的情況下，嚴格適用法律可能會忽略道德層面的問題，有的案子法律上沒有問題，社會效果可能不見得好。
盡管如此，法治的優越也是其他治國方式不能比的。第一，法治能夠體現大多數人的意志。法律是通過立法程序制定出來的，在這個程序中，不同的利益主體都可以參與表達自己的意願和要求，不同的利益訴求可以通過法律達到一個平衡。任何個人、群體、單位由于所處地位不同，看問題的角度不同，都有自己的局限性。立法能夠最大限度地綜合各方面的意見，平衡各種不同觀點，有利于社會穩定。第二，法治為社會成員確立統一的社會行為標準並要求所有的人都必須嚴格遵守法律，有利于實現社會公平。不同的社會群體對社會資源的佔有不同，社會行動的能力也因此有所不同。不管個人之間在身份、能力、財富佔有等方面有多麼大的差異，在法律面前他們是平等的。第三，法治可以使人們有計劃地安排自己的生活，給人們的生活提供確定性。公民個人對生活的計劃和對未來的信心是一個社會穩定和繁榮的基礎。例如，物權法保護財產權主體的權利，人們相信自己的財產不會被別人奪走，由此產生創造和積累財富的動機，這也是一個社會發展和繁榮的首要條件。第四，對于治國者來說，法治是最有公信力，具有最大社會效益的治國方式。社會行為是復雜多樣的，無論多麼聰明和勤勉的統治者都沒有能力單個解決錯綜復雜的社會問題。法治以規則的形式把復雜的社會行為類別化，根據其性質分別確定不同的原則和規則。最為形象化的例子就是交通法規：復雜的允許和禁止規則簡單地表現為紅綠燈，使復雜問題簡單化。
（一）中國法治模式的特殊性是由特殊的發展路徑所決定的。法治的普遍原則並不否認不同國家法治發展模式的特殊性。普遍原則是從不同法治發展模式中抽象出來的，二者並不矛盾。事實上，沒有哪一個國家的法治模式和其他國家完全相同。
西方國家的發展路徑基本上是自然進化。盡管也有革命和戰爭，但主流仍然是社會發展內生需求導致的結果而不是外來力量幹預的結果。例如，民法的很多原則是從早期商業活動中慢慢產生出來的，經過漫長的實踐得到社會的認可，成為人人遵守的行為準則。憲法和刑法的很多原則是從各種社會力量的博弈和較量中形成的。英國早期新興資產階級和封建王權的反復博弈產生出了最初的人權保障原則。與此不同的是，近代落後挨打的歷史和西方列強的政治、經濟、軍事侵略破壞了中國社會自然進化形成自己的法治模式的條件。這使得中國建設現代法治的進程是從救亡圖存開始的。自鴉片戰爭開始，西方列強用堅船利炮打開中國的大門，當時中國的仁人志士認為中國落後的根源在于舊的制度和體制，出路在于學習西方先進的法律制度。他們不斷改良、維新、變法，希望以法律來創造新的社會秩序，目的是讓國家富強起來，把法制作為實現目的的手段。"變法"不僅要建立新的法律制度，而且要發展工商業、發展經濟、建立新式軍隊、建立新的教育制度、變革官制、移風易俗，等等。孫中山先生講法律是"建國方略"，是改造傳統社會秩序和推進現代化的工具。毛澤東在談到這段歷史時曾經寫道："自從1840年鴉片戰爭失敗那時起，先進的中國人，經過千辛萬苦，向西方國家尋找真理。""只要是西方的新道理，什麼書也看。""是帝國主義的侵略打破了中國人學西方的迷夢。很奇怪，為什麼先生老是侵略學生呢？中國人向西方學得很不少，但是行不通，理想總是不能實現。"
中華人民共和國成立後，建立符合自己國情的法律制度成為當務之急。建國之前的1949年2月，中共中央發布了《關于廢除國民黨六法全書與確定解放區司法原則的指示》，宣布廢除國民黨政府所制定的一切法律和法規。1949年9月29日中國人民政治協商會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》宣布了中華人民共和國的國家性質、任務和指導思想，同時宣布"廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。"在這個原則指導下，國家針對保護人民的急迫需求及時頒布了土地改革法、婚姻法、選舉法等法律，運用法律的力量解決了當時社會的突出矛盾和問題。
1954年我們國家頒布了第一部憲法。在制定這部憲法過程中參考了蘇聯和其他社會主義國家的憲法，但是從國家根本政治制度的確立，到公民的基本權利和義務，國家機構的組織原則等等，都是從我國的社會主義本質出發，基于我國的現實情況而確定的。毛澤東在談到1954年憲法的時候說，這部憲法"使人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的正確的道路可走"，在這條清楚、明確、正確的道路上，我國的法制建設取得了很大的成就，之後兩三年時間就制定了731件法律、法令和法規，確立了社會主義法律制度的基本框架。
黨的十一屆三中全會是我國社會主義現代化建設和社會主義法治建設的新起點。總結"文革"十年國家法制遭到嚴重破壞的教訓，鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》的講話中提出了要加強制度建設的思想，他說，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，必須引起全黨的高度重視。在談到修改憲法的時候，他指出，"要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權利，享有充分的公民權利，要使各民族真正實行民族區域自治，要改善各級人民代表大會制度"。1982年憲法草案曾經交付全國各族人民討論。在四個月的時間裏有幾億人參加討論，提出了大量的建議和意見，很多意見都得到了採納，這在世界各國制憲史上都是沒有過的。在82憲法的原則和精神的指引下，我國社會主義法治建設開始了歷史新篇章。
黨的十七大報告指出，改革開放以來我們取得一切成績和進步的根本原因就在于開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體係。三十年來，伴隨著對中國特色社會主義道路的探索，我們也開始探索社會主義法治的發展道路。回顧三十年法治建設的歷史，我們可以看到這條道路不是照抄或者照搬西方哪一個國家的，而是由我國改革發展的實際需要所決定的。
（二）中國共產黨是新時期社會主義法治建設的設計者和推動者。
首先，改革開放以來我國社會主義法治建設的特點之一是由執政黨設計並推動的。作為民族先鋒隊的中國共產黨把自己先進的理念制度化，自己帶頭並帶領全體人民遵守以實現自己執政目標。鄧小平同志在上個世紀80年代初期提出了"有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究"的方針，為社會主義法治建設提出了宏偉的建設藍圖。通過執政黨有目的、有組織的行為，把法治建設作為建設現代化國家的一項重要任務，由執政黨提出目標並且以執政黨的權威推進。例如，全國人民代表大會每五年都要制定立法規劃，經過中央批準，把最需要通過國家法律調整的領域確定下來，作為政治任務來落實。這也是我們的政治優勢所在：運用執政黨的權威和動員能力，把建設社會主義法治納入建設中國特色社會主義的宏偉藍圖，這只有在共產黨領導的社會主義國家才能夠實現。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確宣布我國社會主義法律體係基本形成，依法治國基本方略切實貫徹。相比之下我們看到，很多西方發達國家，由于議會黨派林立，不同的利益集團明爭暗鬥，社會管理急需的保護人民利益的法律很難制定出來，美國的槍支管理就是一個例子。
其次，執政黨運用法律力量引導和規范社會行為。西方國家法治發展歷史比較長，一個法律規則的產生通常是對一個長期形成的習慣或者習俗的認可。而我們國家近三十年來法治建設的道路是，根據改革開放的需要和建設社會主義現代化的整體目標，從中國的國情和需要出發，"建設"社會主義法治而不是坐等其"形成"。"建設"的特點是能動建構。例如，在改革開放初期，為了構建良好的法律環境，我們在沒有外商投資企業的情況下制定了中外合資經營企業法，以法律來引導和規范這種對中國人來說是全新的企業形式。江澤民同志曾經指出："市場經營活動的運行，市場秩序的維係，國家對經濟活動的宏觀調控和管理，以及生產、交換、分配、消費等各個環節，都需要法律的引導和規范。在國際經濟交往中，也需要按國際慣例和國與國之間約定的規則辦事。這些都是市場經濟的內在要求。我們要實現經濟體制和經濟增長方式的根本性轉變，也必須按照市場的一般規則和我們的國情，健全和完善各種法制。"為了引導、保障、規范市場經濟改革，我們制定了引導和規范市場主體的法律，引導和規范市場行為的法律，適應發展社會主義市場經濟的需要制定了物權法，根據憲法精神平等保護不同財產權主體的權利。按照優勝劣汰的市場經濟規則制定了企業破產法，確立了企業有序退出的法律機制。根據我國國情制定了反壟斷法，保護和促進公平競爭，等等。
第三，運用國家的力量對社會進行法治精神的教育和法律知識普及。世界上沒有任何一個國家在普及法治精神和法律知識方面能夠和我們國家相比。西方國家很少以政府的名義進行普及法治精神和法律知識的活動，它們認為，法律是一種公共產品，對這種產品的了解、需求和使用是社會層面的事情而不是政府的事情。我國從上個世紀80年代開始，到現在已經進行了五個五年的普法活動。每個活動都有相應的主題，覆蓋社會的各個領域。黨中央政治局帶頭聽法律講座，開了全社會學法用法的良好風氣。法治建設和法律知識的普及是建設社會主義現代化國家的基礎工程，我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，人們的法治意識和法治觀念不強，缺乏依法行使權利，履行義務的自覺性。以國家的力量在全社會普及法治精神和法律知識，讓人們特別是公職人員了解、接受和服從國家法律，是推進社會主義法治國家建設的基礎性工作。
（三）我國法治建設適應社會主義事業發展的需求。改革開放以來的事實證明，我國社會主義法治建設是成功的。它使中國不僅以一個經濟大國、強國，也以一個法治大國、強國的形象屹立在世界的東方。
從法治建設本身看，中國特色社會主義法律體係基本形成，依法治國基本方略切實貫徹，行政管理體制、司法體制改革不斷深化。從十一屆三中全會後的1979年五屆人大起至2008年2月底止，全國人大及其常委會共制定了現行有效的法律229件；國務院共制定了現行有效的行政法規600余件；地方人大及其常委會共制定了現行有效的地方性法規7000余件；民族自治地方人大共制定了現行有效的自治條例和單行條例600余件；五個經濟特區共制定了現行有效的法規200余件。國家政治、經濟、文化、社會生活的各個方面基本做到了有法可依。黨的依法執政能力顯著增強，科學執政、民主執政、依法執政成為新歷史條件下的執政方式。依法行政，建設法治政府成為各級政府依法施政的基本準則。1999年國務院頒布了《關于全面推行依法行政的決定》，2004年又頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設法治政府的目標、任務和措施。行政立法和制度建設進一步加強，法治政府建設不斷推進。審判機關和檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權，維護法律尊嚴和社會公平正義取得顯著成效。
從我國社會主義法治的功能看，改革開放三十年，社會主義法治建設對我國的現代化進程起到了保駕護航的作用。鄧小平同志講到評價一個國家的政治體制關鍵看三條：一是看國家的政局是否穩定；二是看能否增進人民的團結，改善人民的生活；三是看生產力是否得到持續發展。同樣，判斷一個國家的法律制度的優劣不能依靠抽象的指標，而要看它是否符合國家長治久安和人民安居樂業的需要。法律是治國之器。為建設社會主義現代化國家提供法治保障，是我國法治建設的根本目標。首先，法治建設保障了我國國民經濟的長期快速發展。30年的經濟快速增長創造了世界經濟發展史上的奇跡。我國經濟從一度瀕于崩潰的邊緣發展到總量躍至世界第四、進出口總額位居世界第三，人民生活從溫飽不足發展到總體小康。這個奇跡的背後是中國共產黨的領導和法治的力量。其次，法治建設保障了平穩有效的政治和行政體制改革。政治和行政體制改革是社會主義制度的自我完善。改革開放以來我們適應我國經濟基礎發生的深刻變化和人民民主意識的不斷增強，積極穩妥推進政治體制改革，不斷完善黨和國家領導制度、人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層民主制度、行政管理體制、司法制度、決策機制、權力制約監督制度，取得了顯著的成效。西方國家有些人批評我們說我國的經濟體制改革很成功，但是政治體制改革滯後。這種批評是站不住腳的。我們既重視經濟體制改革，又重視包括政治體制改革在內的上層建築領域的變革，在推進政治體制改革進程中把擴大民主和健全法治結合起來。政治體制改革的一個重要方面是發展民主。民主包括三個重要方面：一是自由選舉；二是政府決策的民主程序；三是公眾對公共事務的參與程度。前蘇聯東歐的一些國家搞民主，先從根本上否定原有法律框架，導致了國家的解體和社會的長期混亂。我們選擇了通過法律改革進行政治和行政體制改革的方式，加強民主制度建設，為政治體制改革提供制度化保障。例如，1979年通過的選舉法，把人大代表直接選舉從鄉一級擴大到縣一級。1982年憲法第111條確立了城鄉基層群眾性自治組織的憲法地位，規定縣鄉基層人大代表由直接選舉產生。之後又制定了城市居民委員會組織法、村民委員會組織法、代表法等等，為豐富的民主實踐形式提供了廣闊的空間。在民主程序和公眾參與方面，立法和決策都有聽證和公開徵求意見的程序，公眾的意見，特別是基層群眾的意見得到充分採納。正是這些制度化的手段使社會主義民主在法治的軌道上健康發展。第三，保障了社會穩定和諧。和經歷了轉型期的其他國家相比，我國在社會深刻變革，利益關係深刻調整，社會結構深刻變動的情況下能夠維持社會的穩定和諧，一個主要原因就是法律及時對社會關係做出調整以維護社會公平正義。近年來國家立法的重點逐步轉向保障民生，調整社會利益關係。例如，2007年制定的勞動合同法、就業促進法、勞動爭議調解仲裁法都明確提出保護勞動者合法權益。特別是勞動合同法，從貫徹落實科學發展觀的高度，為構建和諧穩定的勞動關係提供了法律依據。又如全面修訂的義務教育法，以法律形式確定了義務教育經費保障機制，使改革發展的成果真正惠及全體人民。
