加強產權管理，促進和規范國有企業改制和產權交易，是建立健全現代產權制度的重要內容。實踐證明，實現國有資產有序流轉，對盤活國有資產存量、轉換國有企業機制、增強國有資本活力具有重要作用。但從近年來國有產權交易現狀來看，暗箱操作、違規操作的問題比較突出，已成為廣大群眾關注的焦點問題，應引起各級政府和有關部門的高度重視。
主要問題
信息上作弊。一是賣方單方面的信息作弊。一些國有產權交易在發布拍賣或招標信息時，人為縮小公告范圍，或將拍賣地點選在禁止隨意出入的場所，使潛在的買主得不到信息，被排斥在交易之外，致使國有資產低價落入特定買家手中。有的甚至濫用職權，不按規定在產權交易機構中進行交易，“自賣自買”。二是買方單方面的信息作弊。收購方欺騙賣方和銀行，利用國有企業的資產收購國有企業，“空手套白狼”；一些國有產權買方不講誠信，簽訂合同後以撤資或其他理由為要挾，拖延甚至拒不交納轉讓金；一些買方在交易時傳遞虛假承諾信息，交易後不願意或不能兌現其承諾。三是買賣雙方共同的信息作弊。賣方通過各種手段將拍賣底價和其他人的投標情況泄漏給特定投標人，串通投標。有的甚至相互合謀，撤換投標文件，更改報價，或者操縱評標委員會評標。
財務上造假。一是在凈資產上造假。有的國有資產經營方趕在企業改制或產權交易前，對外違規擔保、借貸，或故意違約以承擔賠償責任、故意輸掉訴訟等，而對本來應該可以收回的各種款項、可以主張的各種權利不聞不問，使國有資產變相流向集體和個人，以達到私分、侵佔、侵吞國有資產的目的。還有的將母企業的資產和利潤轉移到“影子企業”，再輕易地分配給所謂職工股東，變相瓜分國有財產。二是在清產核資中造假。利用國家允許核銷資產損失的政策，虛列或多列資產損失，套取國有資產,或是利用資產管理漏洞，對“三類資產”（非主業資產、閒置資產和關閉破產企業的有效資產）隨意浪費或低價轉讓處置。三是在評估上造假。我國資產評估計價採用傳統的成本法，而非國際通用的權益法。成本法大多以賬面價值為準，這就為虛假評估提供了可乘之機。有些腐敗分子利用各種會計手段，用加速折舊後的賬面價值代替資產的實際價值進行作價，通過關聯交易轉移利潤，做假賬偽造損失，不計量或少計量無形資產，惡意錯列費用支出、增大成本、隱藏利潤，非法轉移債權或者逃避債務清償責任等，使國家所有者權益的公允價值得不到真實、完整的評估。四是在交易標的上造假。一些買家串通賣方或者法院，在拍賣或變賣時故意將國有資產分拆使財產貶值，或是將拍賣轉為變賣，以協議方式成交，進行暗箱操作，從而低價獲得國有資產。五是在清算費用上造假。有些清算工作組自定經費開支標準、超標準列支資產處置費用，從中侵佔國有資產。
程序上不公。一方面在評估基準日和評估有效期上做文章。評估基準日的選擇不同，待價而沽的財產的評估價格就會不同。一些國有資產，比如土地或者稀缺資源，其價格往往是與日俱增。對于這樣的資產，提早基準日就意味著獲得一個較低的價格。而且評估都有一個有效期，一般是一年，借用這一年的有效期，原經營者可以將其他國有資產充實到已評估的企業中，但交易時卻仍然以原評估價格進行交易。另一方面是在交易人資格和交易時間限定上做文章。這種方式最明顯表現在招標上。招標過程中，競標者的資格是由招標方確定。一些國有產權招標方在確定競標人資格問題上，按照內定人選比較可能參與競標的對手，選己有彼無的條件作為競標人資格，或是無視法律規定，人為壓縮時間，使那些潛在的交易人根本沒有時間準備投標文件，從而被排斥在交易之外。
管理上失范。一些政府和有關部門對國有產權交易的管理不規范，主要表現在三個方面。一是利用行政手段解決經濟問題，對待企業改制和產權轉讓工作定時間、定指標，不充分調查、不係統論證就草率決策，不嚴格執行決策程序和審批程序，造成決策失誤，致使國有資產嚴重流失。有的政府和有關部門隨意出臺各種優惠政策，對買方的一些不誠信、不規范甚至是違紀行為視而不見、不予追究，或是採用提高受讓方股本權益價值或延長受讓方繳資入股時間等手法變相壓價轉讓國有資產，為投機分子從中吞噬國有資產創造了有利條件。二是對改制、轉讓後的國有產權監督不力，使國有資產在改制轉讓後的經營管理過程中發生流失。三是違背經濟規律，利用行政命令，強行要求效益好的國有企業接收其他負債累累的企業，甚至在產權交易時強行指定資產估價和買家，實施“快刀斬亂麻”式的改制和產權轉讓。
原因探析
管理體制混亂。在現行體制下，各級政府及其國資委、財政、國土和各行業主管部門，包括產權交易中心都參與了國有產權交易的運作和監管，形成了多頭管理的局面，這種體制容易導致國有產權中的所有權、處置權部門化、單位化和個人化。因為多頭管理，國有產權交易運作主要靠領導者個人和部門（單位）之間的協調，使國有產權中的所有權和處置權落到部門（單位）和領導者個人手中，而個別領導者和部門（單位）往往為了追求部門（單位）利益或個人政績無原則地“降門檻、減價格、讓空間”。同時，也容易與其他利益主體勾結，尋租設租、暗箱操作，最終導致“利益私人化、債務社會化”。
法規制度不完善。與飛速發展的產權交易相比，相關的法規制度明顯存在兩大缺陷。一是“空間”上分散。產權交易的政策性非常強，需要政府從政策上、法律上給予其明確統一的定義，但產權交易立法標準至今全國沒有統一，加上各地的產權交易市場發育很不平衡，有關產權交易的法規政策都是各自為政。三是體係上混亂。由于參與交易並制定政策的政府和各部門主體眾多，都按照自己的標準出臺政策文件，導致相互之間“撞車”的現象時有發生。
交易監督缺位。在監督對象上，一些地方過多地考慮了對國有資產經營者的監督，而忽視了對行使出資者職權的國有資產管理部門和行業主管部門的監督。經常出現國有資產管理部門和主管部門做出決策，卻由經營者承擔責任的情況，使得產權交易決策的內部監督形同虛設，出了問題無人負責。在監督手段上，多“結果監督”而少“過程監督”，常常是等交易完成後對交易結果審查一番了事，事前基本沒有監督、事中基本缺乏監督；多“內部監督”而少“外部監督”，一些地方以保守秘密、保持穩定為借口，誇大國資管理、交易、經營機構之間的內部牽制作用，排斥紀檢監察、社會輿論等外部監督；多“審批管理”而少“責任追究”，一些政府和有關部門往往既參與交易過程又行使交易監管，以審批管理代替監督，致使責任不清，無法實施責任追究。
組織體係不順。我國產權交易的組織體係大體由國資委、產權交易中心、產權交易市場三部分組成。一是一些地方國資監管機構有重“管理”輕“監督”的傾向，在實際運作過程中，用于“管理”方面的精力遠大于用于“監督”方面的精力。二是產權交易中心的定性不明，往往同時擔負管理和服務兩項職能，這種由產權交易機構提供“一條龍”綜合服務的做法，在初期有一定的作用，但長遠來說並不規范，容易出現內幕交易等違紀違規現象。三是產權交易市場的資源不通。各地的產權交易市場很大程度上是某一個地方較封閉的交易平臺，各地方政府對該市場的管理和監督沒有一個相同的體制和統一的辦法，有些地方疏于監督與管理，市場運作存在著相當程度的盲目性和無序性。
中介機構管理無序。由于產權交易市場的不規范、不統一，很多地方對國有產權交易的管理還是沿用層層行政審批的老模式，而掌管審批的行政部門了解情況有限，無法對眾多中介機構實施有效管理，加上我國中介機構多數依附、派生于行政部門，中介機構往往不是靠誠信和資質而是靠關係招攬業務，使中介機構之間形成了一種無序競爭。中介機構的業務，如資產評估等，程序復雜、專業技術難度大，而社會上真正符合資質要求的中介機構甚少，業務人才缺乏，所以辦理產權交易業務過程中主觀隨意性較大，加上中介機構對業務後果基本沒有責任牽制，給腐敗分子內外勾結、中飽私囊提供了可乘之機，極易造成國有資產流失，使國有產權交易中的風險提高。
治理對策
產權制度明晰化。加快產權交易的法制化進程，建立一套明晰完整的產權制度體係。一方面應盡快制定一部規范化、權威性的適應市場經濟發展要求的《產權交易法》，以此為基礎，建立和完善引導企業規范改制和變更產權的一係列法令法規。地方和部門要根據統一規范的國家法令法規，清理和規范“政策法”、“實踐法”及已經出臺的地方和部門規章制度，並結合實際，在不與上位法相抵觸的基礎上制定切實可行的實施細則。另一方面針對國有資產轉讓、產權改革的過程，注重通過司法程序和可訴性的手段來加強對國有資產的保護，減少公共規則對產權交易的限制，從法制上加強國有資產監督機制，明確相關行為人在資產管理中的經濟責任和法律責任，以制度規范操作過程，控制國有產權交易的每一個具體環節。
產權轉讓規范化。防范國有產權交易的暗箱操作，降低資產流失的風險，必須規范操作程序，嚴把“十關”。一是把好決策程序關。制定和完善規范的產權交易決策程序，在科學係統論證基礎上實施民主決策，決策過程和結果要公開，接受廣泛監督。二是把好資產界定關。重點解決關聯資產、權屬關係不清的資產問題，謹慎鑒定、剝離不良資產。三是把好清產核資關。國有資產管理部門對清查過程進行督導檢查，對價值較大或反映有問題的資產，派專人現場蹲點指導，以保證清查質量。清查結果要經過中介機構的檢驗鑒定和審核。國資管理部門、資產經營單位、審定中介機構要相互牽制，對資產清查結果共同負連帶責任。四是把好資產報損核銷關。“少核銷、多挂賬、慎剝離”，對確係損失的要認真鑒定，並對審查報損證據建立“賬銷案存”制度。五是把好資產評估關。一方面慎重選擇資信良好的中介機構，能招標的公開招標；另一方面在不幹預中介評估正常工作的前提下，監督審查其評估程序的執行情況，核準評估報告和評估結果，杜絕“漏評”、“少評”和“私評”。六是把好審計關。把對評估報告、評估結果的審計和對法定代表人的任期經濟責任審計結合起來，先審計再離任。七是把好財務管理關。加強經營管理風險的財務防范措施，尤其對突擊花錢、私分財物、擅自提高清理經費、變相處理資產的，從嚴處理。八是把好“三類資產”的鑒定處置關。建立專門的資產調劑處置機構，加大對不良資產的管理盤活力度，拓展“三類資產”的調劑利用空間和范圍，充分發揮其潛在使用價值。九是把好資產交接關。對移交記錄、資金流向、債權債務和重要文件檔案、技術資料，分別實施專人專項管理，防止資產資料毀損外流。十是把好國有資本運營監督關。重點是做好企業改制重組完成後的國有資產監管，尤其是當被改制企業經營情況不良時，能夠及時發現並採取措施，控制經營情況進一步惡化，防止國有資產在企業經營管理過程中縮水流失。
產權交易市場化。一是加強對產權交易管理機構的管理。在機構設置上，打破部門利益格局。政府部門之間做好分工協調，通過法律明確其在產權交易過程中各自的權力邊界、責任邊界、利益邊界，既不“缺位”又不“越位”；國有資產管理機構注意轉換職能，承擔好所有者職能和社會經濟管理職能。二是加強對產權交易運作機構的管理。對已經成立的交易所進行清理、重組、整合，職能上管理和服務嚴格分開，並限定在兩個方面：資格認證，即代表國資委對賣家和買家的基本資格進行認證；交易報批，即根據國資委的要求同買方、賣方及其各自的中介機構進行協調，協助他們準備相關的報批材料和報批手續。三是加強對產權交易中介機構的管理。明確專門部門對產權交易中介機構實施管理和監督，建立“政府監管、市場化運作、企業化經營”的體制，保證中介機構行為的公開、公正、公平、中立原則。同時，建立同業公會，加強自律性監管及其對防范風險的作用。對中介機構弄虛作假、以權謀私、玩忽職守、損害交易雙方的違法行為嚴肅查處。
交易運作公開化。首先，按規定進入公開市場條件下的交易機構進行交易，以市場價格為標準，遵循公開、公平、公正的原則，採用“招、拍、議”的方式完成改制或產權轉讓。其次，按規定公告交易信息，遵循“三保證”的原則，盡可能保證所有感興趣的投資者都知道信息、保證潛在的買主都能獲得充分的信息來評估國有產權的實際價值、保證對若幹個相互競爭的買主一視同仁。第三，保證全部操作過程的民主和透明，接受各方監督，廣泛聽取職工和相關利益者意見，做到民主決策。明確決策責任，對國有產權交易不按程序決策、不按權限報批、不規范決策的進行責任追究。
監督制約嚴密化。在監督方式上，實現“三個轉向”，即從盲目的被動監督向有目的的主動監督轉向、從無係統的單體監督向形成體係的整合監督轉向、從不經常的結果監督向經常性的全過程監督轉向。在監督主體上，依次構建國有產權經營者自身和職工群眾實施的自律監督、產權交易運作機構和中介機構實施的牽制監督、國資管理部門和行業主管部門實施的管理監督、政府和各有關部門實施的法律監督、紀檢監察機關實施的專門監督、廣大群眾和輿論媒體實施的民主監督等六大層次的立體化監督體係，相互之間形成合力，共同發揮作用。在監督客體上，重點監督“權力相關者”，即參與政策規劃、方案制訂的主要人員；“利益相關者”，即潛在的國有資產受讓者或相關受益者。在監督環節上，全方位地控制好產權變更的每一個細節和過程，做到監控連續無疏漏，注意監督信息交流暢通。在監督手段上，注意做到既不能違法侵犯被監督者的合法權益，又要善于運用法律武器和輿論的力量進行有效的監督，不斷加大對貪污腐敗分子的打擊力度，從最直接的角度強化監督效果。□（曹儒國）
