[內容提要]:1906年的清末官制改革是以慈禧為首的清朝統治者為擺脫內外交困的狀況,挽救瀕臨滅亡的封建專制的政治統治,在“大權統一于朝廷”的前提下進行了一次官僚機構的改革。由于清朝統治者不肯放松手中的權力,其機構的設置與官員的任用都緊緊圍繞著加固皇權進行,改革未觸及實質,失敗勢所必然,引人深思。
[關 鍵 詞]：清末 官制改革
一、官制改革的背景
1898年以改革清末政治制度為中心的資產階級維新運動失敗,1900年義和團運動興起,同年8月,八國聯軍入侵北京,慈禧、光緒出逃西安,清廷政局動蕩,1901年清政府被迫與帝國主義列強簽訂《辛醜條約》。面對清朝社會層出不窮的內憂外患以及各種內、外矛盾,清政府感到再也不能“因循粉飾”照老樣子統治下去了。
1901年1月清廷頒布上諭:切實整頓“一切政事”,“以期漸致富強”,“取外國之長”,“補中國之短”。同年春夏之間,清政府提出“考酌中西政治”,“舉凡朝章國政,吏治民生,學校科舉,軍制財政”實施新政。但由于新政只是對原有的封建政治制度修修補補,並沒有給搖搖欲墜的清朝統治帶來轉機,清朝社會固有的矛盾依然存在,且更趨激化。為緩和各種矛盾,挽救清王朝垂危的命運,以慈禧為首的清朝統治者在“新政”破產後,又接過了維新派“立憲”的旗幟,打出“預備立憲”的招牌。1905年7月慈禧派載澤、端方等五大臣出訪歐美、日本,考察各國憲政。同年10月設考察政治館,研究各國政法,招攬人才。1906年7月五大臣回國後,面陳慈禧實行立憲有三大好處:一是“皇位永固”;二是“外患漸輕”；三是“內亂可弭”。同年9月1日慈禧正式下詔“預備立憲”。並規定立憲的原則是：“大權統于朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基。”
西方列強可以說是清末官制改革的主要動因：隨著國內外矛盾的進一步激化，特別是辛醜條約簽定以後，清政府已經變成了“洋人的朝廷”。西方列強也清楚的知道，清囑咐雖然不堪一擊，但它畢竟有一定的統治基礎，還能控制相當的社會資源足以發動一場變法改革，列強寄希望于改革成功，以便利益能得以維持和兌現。帝國主義分子赫德為清政府擬定的《更新節略》就反映了侵略者的這種要求。
此外，為了緩解人民群眾的反抗鬥爭、資產階級革命派及民主潮流的興起和漢族軍閥官僚勢力的崛起等各種政治力量所造成的社會壓力，也是清政府實行“新政”的主要動機之一。在各種力量的搏弈推動之下，清廷在行將沒落之際，終于推出新政，開始實施大規模的官制改革。
二、官制改革的內容
維新派倣照日本進行變革，把建立君主立憲制作為奮鬥目標，在實際步驟上是從“改官制”開始的。清朝末期，官僚機構臃腫龐大，數以萬計的官吏隊伍，“浸透了反民主的意識”。封建守舊勢力是他們賴以寄生的社會基礎。戊戌變法時期，以康有為為代表的資產階級維新派，認為改革腐朽的官制，是變法維新的關鍵。1898年初，翁同和等五大臣代光緒帝問康有為“宜如何變法”，康有為回答說：“宜變法律，官制為先”。他指出，當今是列國並雄之時，非復一統之世，而現行的法律，官制都還是一統之法，“弱亡中國，皆此物也”(《康南海自編年譜》康有為認為，要維新中國，必以立憲法、改官制、定權限“為第一要義”。
如果以今日之法、今日之官，雖然皇帝“日下一上諭言維新”，也是徒勞無益(《康有為傳》，意思就是說，如果不改官制，就算皇上每天都下一條上諭，那也是無濟于事的。梁啟超在《時務報》上發表了題為《論變法不知本源之害》一文，指出：“變法之本在育人才，人才之興在開學校，學校之立在變科舉，而一切要其大成在變官制”資產階級維新派之所以把變官制提到變法維新的首位，是因為他們認識到，手握重權的守舊官吏是推行新法的極大障礙。因為變法維新將觸動他們的利益，將直接關係到他們的榮辱存亡，因此必將百般阻撓，使維新變法運動不能順利進行。為了推動革新官制。資產階級維新派從以下幾個方面，對清朝的官制吏治進行了改革。
1、裁詹事府等六衙門
清朝官制的一大弊端就是冗員太多，行政效率極為低下，六部之中的官員經常互相推諉，堂倌推給司員，司員推給書吏，常常是一些重要的文件變為一紙具文，外省督撫大臣要辦一件事，往往要從縣一級開始逐級上報，到他們手上最快有時也要數月，清政府還常常在一個職位上設置數人，以達到互相牽制的作用，最後各個官吏均懶于從事，導致一事無成。可以舉個例子，清初漕運每年四百多萬石，戊戌年間上有一百多萬石，運米本來是商人的事，政府卻設總督一級的官員辦理，沿途各艙搬丁，搬運船丁等達十萬人，由于冗員過多，只是每擔米的運費高達18兩，僅漕運一項，國家每年要支付千萬兩白銀，成為才財政上的一大負擔。新政對于官僚體制的改革，主要措施是裁減閒散衙門，裁減冗員，改變以往機構重疊，人浮于事的現象，以達到一種條理貫通，事權專一，提高行政工作效率的目的。光緒帝于七月二十四日頒發上諭，裁汰冗員。
光緒二十四年七月十三日上諭指出“國家設官分職各有專司，境外大小各官舊制相沿，不無冗濫，今日臣工條奏多以裁汰冗員為言，雖未必盡可準行，而參酌情形實亦有亟當改革者，朕惟授事命官不外綜合名實，現當開創，百度事務繁多度支歲入有常，豈能徒供無用之冗費，至礙當務之急需。如詹事府本屬閒曹，無事可辦，其通政司光祿寺鴻臚寺太仆寺大理寺等衙門事務甚簡，半屬有名無實，均注即行裁撤，歸並內閣及禮兵刑等部辦理等因，欽此。”
除了裁撤詹事府等六衙門，外地還裁撤湖北廣東雲南三省巡撫，東河總督及不辦運務之糧道，僅管輸銷之鹽道，均著裁汰。其余京外應裁文武各缺及歸並事宜，命大學士、六部及各省將軍督撫分別詳議，切實辦理。“又外省入直隸甘肅四川等省。皆係以總督兼管巡撫事。唯湖北廣東雲南三省。督撫同城原未劃一……所有督撫同城之湖北廣東雲南三省巡撫，並東河總督，著一並裁撤……至各省漕運，多由海道，河運已屬無多，應徵漕糧，以多改折。淮鹽所行省份，亦各分設督銷。其各省不辦運務之糧道，向無鹽場僅管輸銷之鹽道，亦均著裁缺……將現有各局所中冗員，一律裁撤凈盡，並將候補分發捐納勞績等項人員，一律嚴加甄別沙汰，限一月辦竣復奏……”（光緒二十四年七月十三日上諭）
2、酌置散卿以議庶政
裁撤衙門之後，一大批被裁人員如何安置，是一個極為復雜的問題，被裁衙門的人員中間不乏通達時務的人才，因此維新派除主張選拔一些有識之士充實新政機構，如農工商總局、礦務鐵路總局之外，還提出一項新建議，比如康有為代翰林院侍讀學士徐致靖起草的《請酌置散卿折》中提到，自古設官，有行政之官，有議政之官。行政之官不可冗，議政之官不厭多。意思就是，行政官員的機構不可以太龐雜太臃腫，而議政的官員，特別是那些不擔任實際職務，只負責對新政改革發表意見的人員應當多一些，並授予散卿頭銜，于是在《請酌置散卿》一折中，建議置三四五品卿，三四五六品學士。光緒帝據此頒行上諭，並按品階給予俸祿。“遵儀翰林院伺讀學士徐致靖請酌置散卿一折。古有侍從之臣。皆妙選才能以議庶政。現當朝廷振奮百度。自應博採眾論，廣益集思，以期有俾政治。著照所議酌置三四五品卿，三四五六品學士各職……即由吏部一體開單，請旨錄用，以備獻納。人著按品給予俸祿……（光緒二十四年七月二十四日上諭）。
結果不少被裁人員不僅得到妥善安置，而且還不同程度的被納入新政改革的軌道，讓他們為新政改革出謀獻策。這一舉措不僅有效得緩和了官員集團中可能產生的矛盾，減少了變法的阻力，而且壯大了變法的隊伍，讓更多人可以參與到新政中來。
3、澄清吏治
“三年清知府十萬雪花銀”，晚清官吏的腐敗極盛，賄賂成風，賣官鬻爵，官員京察，門生考試全憑送禮多寡，這種情況不僅使百姓受苦，更不利于人才的選拔，于是光緒帝在二十四年六月十五頒布上諭，澄清吏治。
朝廷求才愈殷，而後下之所以應之者愈急，往往輕為舉薦，不免博採虛聲，受人幹求，遂致瞻徇情面，甚且有不肖之徒，藉為進身竭盡賄賂……朝廷破格旁求之盛典而使有才無行之人濫竽充數，欲廣登進之路適開悻進之門，若非嚴定濫保處分何以去固弊而敬效尤……以後如有言行不符以及幹求賄賂劣跡，一經查出或被人糾參，除將本員立予罰處嚴加懲處外，並將原保之大臣照濫保匪人之例交部議處，示以懲敬。（光緒二十四年六月十五日上諭）
在這一上諭中，光緒帝針對朝廷廣納賢良以助變法的方針，要求朝中官員在舉薦有識之士時不得上下其手，中飽私囊，以避免某些不學無術之輩乘機混入官吏隊伍，濫竽充數，更是警告官員要隨時注意自己的行為，不得收受賄賂，貽害變法革新，從上面的這條上諭我們可以看出光緒在整飭官吏隊伍這方面的決心。
七月十四日光緒再頒上諭，命各直省督撫督飭地方官勸辦農業，並嚴禁胥吏擾民，以澄清吏治。上諭寫道：……近來仕途冗難，非嚴加考察不足以別貪廉。錢糧之浮收，胥吏之肆擾種種殃民之事。該管上司果能悉心考核，既不肖官吏亦斷不至無所忌憚。著各督撫稟遵六月十五日諭旨，與所屬州縣認真查核，勿令賢否混淆，仍隨時秉公舉劾，以資懲勸。吏治清則民生自裕。。此即封疆大吏之責。無復朕再三申誡焉。
4、刪改則例
光緒二十七年六月十一日光緒帝根據李端棼關于刪改則例的奏折頒布上諭，各衙門例案太繁，堂司各官不能盡記，吏胥因緣為姦，舞文弄法，無所不至。時或舍例引案，尤多牽混附會，無論或準或駁，皆恃例案為藏身之固。是非大加刪訂，使之歸于簡易不可。……實多窒礙者，概行刪去，，另定簡明則例，奏準實行，尤不得借口無例可援，濫引成案，致起弊端。（光緒二十七年六月十一日上諭）
事隔半月，光緒看了理藩院派司員刪改則例的奏折後，又再次諭令：迅速認真刪訂。總期盡人意曉，吏胥無從高下其手，始為盡善。光緒二十四年七月初十，又命令衙門將辦理則例情形先行具奏。“前經諭令各衙門刪訂則例並令各堂官督飭司員限期速辦，現在已經匝月，著各衙門將辦理情形先行具奏，欽此”。光緒二十四年七月十六日上諭，吏部戶部奏遵旨刪訂則例具奏辦理情形各一折。“各衙門例案太繁。業經諭令迅速刪訂。吏部銓選處分二項。頭緒紛紜。戶部收支款項名目繁多。一切章程難免歧義。著各該堂官督飭司員，悉心刪訂，務極簡明”同日，諭旨：“詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等衙門，現已裁撤，一切事宜歸並六部，並酌各堂官分別妥速籌議，縣五日內具奏”（光緒二十四年七月十六日諭旨）
光緒二十四年七月十七日再度頒布上諭，“命刪訂則例各衙門，按照吏戶二部刪訂則例，督飭司員悉心編輯，不要產生分歧。內閣昨據吏部戶部奏刪訂則例辦理情形，當經諭令將核定例章，倣照史表，分門別類列為一表，使人易曉因私刪訂則例，各衙門均當照此辦理，以歸劃一。著該堂官等督飭司員，悉心編輯，勿稍紛歧。”
三、官制改革的評價
1906年開始的清末中央官制改革在很小程度上實現了三權分立,在行政、立法、司法三權中,司法權首先獨立出來,行政權分立也有一定程度的體現。較之改革以前行政、司法、立法三權混同行施,是一大進步。
其次清末中央官制改革改變了過去行政長官兼職過多的弊病,使之事權專一,有利于推行政務,專心政事。內閣成員由各部大臣組成,參與政務,使其“分之為各部,合之皆為政府,入則同參閣議,出則各治部務”,這一方式使內閣成員能夠結合本部門工作實際處理政務。中央機構通過留、改、並、增的改革,其部局較改革前更為合理,有利于提高行政效率。在官員的任用上採取以事而定,以職而定的方式,“郎中、員外郎、主事以下,視事務之煩簡,定額缺之多寡”,符合行政管理以事定人的精神,改變了過去濫設官職,官多而又無人負責的弊病。
但是,清末的官制改革是在“大權統一于朝廷”的原則下進行的,一切機構的設置和人員的任用都是圍繞這一原則來展開的:對涉及皇族、宮廷事務的機構,如宗人府、內務府等或予保留,或改換名稱,皇族利益未受到觸動;行政大事要稟報慈禧定奪,只有慈禧首肯才可實行,就連官制改革中要留、改、並、增什麼機構,要動哪些人員,不動哪些人員,都要慈禧一人同意後,才能實施,所以官制改革“分權以定限”是很有限的。此外,在軍機處和11個部中,由滿人、王公親貴佔據了重要的行政職位,且中央大員中滿人和王公親貴佔有多數,從而保證了行政大權由皇族壟斷,達到了“大權統一于朝廷”,進而集中于慈禧的目的。因此,清末官制改革形似進步,實際上要害問題、即皇權的再分配問題並沒有根本解決,經過這番改革,皇權不是被分散了,而是更集中了,更集中到一批滿族親貴手中,由此引發了漢族官僚的不滿情緒,增加了統治集團內部的矛盾鬥爭,加速了清王朝的滅亡。所以,這種在維護封建專制,使皇權永固基礎上的官制改革終究是要失敗的。
究其清末官制改革失敗的主要原因,就在于清朝統治者不肯放松自己手中的權力,不管是中央官制的改革還是地方官制的改革,只作了些表面文章,未能觸動最根本的皇權專制問題,所以改革失敗勢所必然。其次官制改革中應有競爭陶汰機制,如官員的任用、選拔應以什麼為標準,這一點在清末官制改革中幾乎看不到,所以沒有競爭陶汰機制的官制改革是沒有發展前途的,也是長久不了的。
清末官制改革的失敗給我們的啟示是:官制問題是和政府體制緊密相聯的,而政府體制如何又是與國家的政治體制密切相關的。如果政治體制還是原來的樣子,官僚體制即使改了,也難于改得徹底、改得科學。置身于當時具體的社會情景之中，我們可以感覺到，各種集團都是經過充分的分化組合才出現官制改革的如此格局。也許我們不能求全改革的當事人缺少足夠的誠意，也不應該責備社會大眾缺乏先進的政治素質，只有站在歷史的高度才能真正理解歷史運動帶來的影響。歷史總是一面借鏡，總能為今天的人們提供經驗和教訓、減少不必要的考慮和抉擇，並指示相對明確的方向。
參考書目:
[1]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官職業學院學報，122頁，2003年第5A期
[2]《光緒宣統兩朝上諭檔》第二十四卷，廣西師范大學出版社，第330頁
[3]清實錄424卷6-8頁
[4]清實錄425卷5頁
[5]東華緒錄146卷第10頁
[6]清實錄 卷424第9頁
[7]清實錄421卷第11-12頁
[8]清實錄424卷第11頁
[9]清實錄424卷第15-16頁
[10]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官職業學院學報，124頁，2003年第5A期
（作者：鄭 重 中國人民大學法學院碩士研究生）
