治本“民告官”：北京行政權力調查
“民告官”名義下的任何風吹草動，均牽動人心。據最高人民法院的統計，在過去的7年，全國法院共受理“民告官”案件63萬余件。“民告官”的“告狀難”一直是個待解的難題。2007年3月28日結束的第五次全國行政審判工作會議備受關注。
2007年4月3日、4日，法制日報周末記者走訪了上至北京市政府、下達距市區89公裏的北京市密雲縣太師屯鎮。北京市工商管理局、北京市崇文區人民政府、北京市密雲縣人民政府則為採訪展開寬度，從這一地方行政權力的“切片”顯示：解決“民告官”的治本之道，乃為依法行政，束官理權。
北京市朝陽區城管監察大隊在拆除違章建築前宣讀有關文件
北京市政府：公開公共政策
2004年3月1日，行政許可法正式實施前四個月，北京市市長王岐山指示：辦理行政許可人員須經考試合格方能上崗。
“近兩年來，進步和進展是明顯的。”北京市政府法制辦黨組書記、主任周繼東說。周繼東主任評價的最好注解，是程行侖處長觀察到的情形：“在北京市政府常務會上，有幹部帶了法律書籍，以備隨時查閱。”
在我國，行政權力轉型，有三個標志性時間：1999年、2004年3月和7月。
1999年11月，國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》；2004年3月22日，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》；7月，《中華人民共和國行政許可法》正式實施。
“2004年以後，‘依法行政’的內容、內涵、理解有了深刻的變化。”周繼東主任說：“以前，‘依法行政’理解為三句話———‘行政機關的權力來自法律、行政行為應當遵守法律、行政違法必須承擔責任’。現在，評價政府行為出現的高頻詞依次是，合法、合理、程序、公開、服務、責任……”
“合理是合法的延伸，要求更高了。”
在周繼東主任看來，北京市的行政公開有兩個標志性事件：一、2003年抗擊“非典”；二、圓明園防滲事件。
2005年3月24日，從蘭州到北京出差的張正春先生，偶然發現了圓明園湖底正鋪設防滲膜。之後，這一工程經媒體報道進入大眾視野，截止國家環保總局2005年7月7日做出圓明園防滲工程全面整改的決定，圓明園防滲事件各方爭論歷時百余天。
其間，2005年4月13日，圓明園整治工程聽證會舉行，聽取方方面面的意見與建議，公眾通過網上直播和媒體報道迅速獲悉各種不同的聲音；2005年5月24日，圓明園管理處和海淀區政府在發布會上，就圓明園有關問題公開信息。
圓明園防滲事件之後，公眾在公共政策制定方面開始扮演重要角色。
2006年，北京市政府法制辦通過電子網站公布了24項法規、規章草案，徵得1350人次通過網絡提出的意見；共舉辦座談會105次、專家咨詢會34次、聽證會5次，深入一線調研16次，徵集到相關意見3553條。
2003年突發“非典”，北京市政府以市政府令的形式制發《北京市實施傳染性非典型肺炎預防控制措施若幹規定》，使抗擊“非典”依法有序進行。之後，公共安全成為北京市政府每年首先研究、部署的工作。
2006年，北京市政府制訂的一係列“突發公共事件總體應急預案”橫向到邊、縱向到底，涵蓋地震、水旱災害、濃霧、冰雪、暴雨雷電天氣、道路搶險、食物中毒、重特大傳染病疫情、突發恐怖襲擊事件和重大刑事案件、公共場所滋事事件、影響校園安全穩定事件、區縣突發公共事件……
工商管理：柔性指導高科技監管
“我們把人全撒出去，也管不過來這麼多企業。”北京市工商行政管理局法制處處長胡莉蓉感慨地說。
北京市工商行政管理局總是面臨一係列對比懸殊的數字。
北京市目前擁有內資企業40萬余戶，私營企業22萬余戶，外商投資企業9000余戶，外國企業駐京代表機構9000余戶，個體工商戶近52萬戶，消費品市場1000余個。
相對應的一組數據是：北京市工商行政管理局市局機關20個處室及執法檢查大隊，19個區縣分局，6個專業分局，172個工商所、站、隊，12個直屬事業單位以及5個社會團體，共有幹部6000余人。
“我們把人全撒出去，也管不過來這麼多企業。”北京市工商行政管理局法制處處長胡莉蓉感慨地說。而技術性高、隱蔽性強的涉網案件又快速增長。
2006年，北京市工商行政管理局共查處涉網案件200余起，是2005年的4倍多。根據工商管理數據和中文搜索，約30多萬個網站從事電子商務。經初步篩選定位，在北京區域內從事電子商務活動的企業有6萬多家，是經營性網站備案總數的16.8倍。
一邊是人少活多，一邊是新的監管任務不斷“加碼”。
分析北京工商行政管理的缺陷，北京市工商行政管理局副局長崔建立說：“執法偏重于處罰，事先防范、教育和事後回訪不夠，致使違法狀態持續；習慣于使用剛性手段，柔性手段太少；行政監管手段單一，對嚴重分割消費者權益以及不正當競爭行為缺乏有效制約等等。”
業主入住北京西山楓林小區一期後，裝修投訴逐漸增多。北京市石景山工商分局蘋果園工商所在調查中發現，小區存在著部分裝修單位證照不全、物業對裝修單位審驗不嚴、業主簽訂裝修合同時缺乏相關知識等問題。
蘋果園工商所不再只是一罰了事，而是採取行政指導：在小區樓門宣傳欄內張貼告居民信，提示業主找合法的裝修單位，使用規范的裝修合同，簽合同時查看對方的營業執照；上門宣傳法規，要求進入小區的裝修單位依法經營，誠信自律；與小區物業部門協調溝通，指導他們對進入小區的裝修單位資質、執照查驗備案。
西山楓林二期業主入住後，該工商所還未接到裝修類的消費投訴。
2006年，北京市工商行政管理局重點推行加強行政指導，不再單靠處罰等“鐵面”查處方式，而是盡量採取提示、告誡、約見、建議等“柔情”式的行政指導方式，從而改變在以往執法過程中存在的以罰代管、先罰後管、重罰輕管的現象。
崔建立副局長說“如果運用得當，行政指導能夠在一定程度上彌補行政強制手段的不足，起到較好的教育疏導作用。”
當今世界發展的潮流是信息化，高科技化，北京市工商行政管理局創新、嘗試自動化、標準化監管，啟用電子商務監控平臺監管網站、啟用廣告監管係統監控廣告、啟用行政執法案件管理係統監管案件進展。
電子商務監控平臺、廣告監管係統自動搜索、初篩違法者，“電子商務監控平臺具備發現、初判網上違法經營行為線索的能力。重點監控內容是虛假廣告、傳銷、不正當競爭、合同欺詐和無證無照經營等違法行為。”北京市工商行政管理局副局長崔建立介紹說。
該查的不查，多罰的少罰，少罰的不罰……面對這些執法中的違規行為，北京市工商局于2001年研發出“行政執法案件管理係統”，該係統對執法資格管理、案源管理、立案審批、辦案、取證到審案、結案等各個環節都實現了“數字化管理”。
“行政執法案件管理係統”啟用後，工商執法人員要辦案，先得報主管部門負責人同意，再通過網絡向局法制部門申請立案編號。核審後，符合立案要求的才能立案、取得立案編號。有了編號才能打印出執法文書，沒有文書，也就沒有辦案資格。立案後，執法者只能嚴格按照法定程序調查、終結、執行，或依法撤銷，執法的每一步都在網上清晰反映，處于嚴格監督之下。
以前，罰沒品管理一直是個“老大難”問題，罰沒物品進來多少、怎麼出去的，往往是筆“糊涂賬”。近年來，北京市工商局建立了“公物倉管理係統”，市局、區(縣)分局兩級建倉，實行實物倉、計算機虛擬倉“兩倉共管”，所有罰沒物入倉、出倉全過程納入計算機管理，兩倉對應，相互制約，物資流失、幹部貪污腐敗案急劇下降。
鄉鎮：“派一個法制鎮長助理”
密雲縣面臨著“鄉鎮工作人員法律素質普遍不高”的形勢，太師屯鎮因地制宜請來了法學教授擔任法制鎮長助理，效果喜人。
密雲縣城距北京東直門65公裏，是連接東北、華北兩大平原的要衝，素有“京師鎖鑰”之譽。
密雲縣18個鄉鎮機關中，幹部核定編制數共計1733個，實際1823人。其中，具有大專以上法律學歷的340人，佔總人數的18.65%；受過三個月以上法律教育或培訓的206人，佔總人數的11.3%；受過不足一個月法律教育或培訓的1435人，佔總人數的78.72%。
密雲縣政府法制辦主任宗智利介紹說：“從各鄉鎮上報的承擔法制工作人員情況統計表來看，沒有一個鄉鎮有專職的法制工作人員。”其中15個鄉鎮有兼職的法制工作人員，共計40人。其他3個鄉鎮則連兼職的人員都沒有。
在40名兼職人員中，具有大專以上法律學歷的14人，佔總人數的35%；受過三個月以上法律教育或培訓的11人，佔總人數的27.5%；受過不足一個月法律教育或培訓的13人，佔總人數的32.5%；有兩個人受過一個月以上不足三個月法律教育或培訓，佔總人數的5%。
擺在密雲縣政府面前的形勢是，“鄉鎮工作人員法律素質普遍不高”。據統計，截至2004年12月31日，全國縣級以上行政區劃共有縣級市374個、1636個縣(自治縣、旗、自治旗、特區和林區)。面臨這一難題的，絕不止密雲一縣。
2004年8月13日，北京市第二中級人民法院判決撤銷密雲縣穆家峪鎮一份“限拆令”，這一判決引起廣泛關注。
1999年，密雲縣穆家峪鎮張長存在翻建完後的房屋上，又興建了西廂房、豬圈，並擴建了南院墻。2003年10月31日當地鎮政府決定，限張長存15日內自行拆除違法建設。
法官作出判決的依據是，農民未經批準非法佔用土地建住宅的，必須由縣級以上人民政府土地行政主管部門限期拆除在非法佔用的土地上新建的房屋。
穆家峪鎮政府的“限拆令”超越了其法定職權。事後，媒體發表評論的標題是《百姓錯了不等于政府對了》。
2006年9月12日，密雲縣政府與北京大學法學院舉行“區域法律治理試點”揭牌儀式，北京大學法學院教師路姜男、葉明欣正式出任密雲縣太師屯和穆家峪兩鎮的法制鎮長助理，楊曉雷、劉東華成為密雲縣政府高級法律專務。
位于密雲水庫東岸的密雲縣太師屯鎮，肩負為北京“佑水”的職責，其境內貯藏豐富鐵礦成了“麻煩”，幾年以來，盜採盜運現象威脅環境保護。
2006年10月間，太師屯、穆家峪等幾個檢查站查獲160多輛盜採盜運機動車，在以前“百姓錯了政府就對了”時期，處理方式、手段可以多種選擇，現在則成了長期以來燙手的山芋。
160多輛盜採盜運機動車，有新車、有舊車，有三輪的、有四輪的，有的沒有牌照、有的是報費車、有的卻是手續齊全，甚至還有運營證。
擁有處罰權的部門涉及交管、國土、工商……一道法律競合難題擺在北京大學法學院師生面前。活生生的案例同教科書中的不一樣，劉東華、路姜男帶領北京大學法學院師生共同“會診”，甚至模擬各權力部門之間的談判，給出數個解決方案。
第一方案，由工商行政管理部門處罰，被查機動車權屬構成太雜，北京市工商行政管理局未同意密雲縣工商行政管理局出面處罰。
第二方案，密雲縣公安局處罰。但問題又來了，一方面要國土部門提供相關證據，而密雲縣國土部門發出公告，160多個盜採盜運機動車車主，沒有一個領車的，證據無法搜集齊全；另一方面，公安局處罰要數額在5萬元以上，大部分盜運未達到這一數額。
……
最後，決定由密雲縣人民政府發通告：20天以內領取車輛、接受處罰的，從輕處罰；三無車輛、報費車輛銷毀。
以縣人民政府發通告形式處罰的，密雲縣在北京是首例，這一行政行為在北京市政府法制辦至今“存疑”，仍有不同的看法。
“借助北京大學法學院的智力資源，我們有了底氣。”密雲縣政府法制辦主任宗智利說。現在，密雲縣的行政復議、涉及到縣政府行政訴訟案件，密雲縣聘請的法制鎮長助理、法律專務均全程參與。
“政府不要怕打官司，打官司別怕輸。”密雲縣人民政府縣長王孝東說：“輸了，說明政府工作有問題，可以借機改進。”
常務副縣長劉福志介紹說：“現在，許多鄉鎮都會問一句話，‘能不能給我們派一個法制鎮長助理’。”
依法行政 警惕另一個極端
崇文區政府實行負責人問責制：月末要書面說明當月未實施行政處罰的原因；全年沒有行政處罰，經查，發現有違法現象存在但行政機關不作為，就要對其負責人問責。
依法行政，必須警惕行政權力滑向另一個極端———“不敢執法、不願執法”，這種情況的出現歸根結底是“不會執法”。
2006年10月5日，“十一”期間，兩個中專女孩從河北來北京旅遊，不滿18歲的二人與她們的一個朋友走進一家網吧，她們以朋友的身份登記後開始上網。一會兒，她們的朋友走了，兩個中專女孩卻沒動地兒，繼續玩，網吧管理人員也未及時制止。
北京市崇文區文化委執法人員在執法檢查中，發現這一情況，而此時，北京市集中整治網吧專項行動剛剛結束。崇文區文化委根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》第三十條第一款第二項的規定，給予北京市鑫海宇環上網服務有限公司罰款2500元的行政處罰。
“對此案我們給予了較高的處罰。”崇文區文化委上報的解釋說：“我們對網吧的處罰目的就是為了對經營者進行警示教育，達到堅決杜絕未成年人進入網吧的行為。”
“都說沒有違法現象，但是，違法現象卻大量存在。”崇文區常務副區長王成國說：“相比行政亂作為，行政不作為現象更容易被行政機關忽視。行政機關在行政許可時搶權，在監督檢查時推諉責任，是比較普遍的現象。”
崇文區有33個執法部門，以前將近一半的部門沒有進行過行政處罰。為了遏制行政不作為現象，崇文區政府于2006年4月出臺了《行政不作為問責辦法(試行)》。
《行政不作為問責辦法(試行)》規定的行政不作為情況包括：對法定職責范圍內的事項敷衍塞責、推諉扯皮、拖延不辦的；對發生突發事件、災情險情疫情、安全生產責任事故等重要情況不及時報告和處置的；對違法建設、環境臟亂、無照經營、安全隱患、假冒偽劣產品等問題執法不力、治理不力的；違反政務公開有關規定，應當公開的事項不公開，或公開不及時的等等。
2006年，崇文區共有26個部門實施了行政處罰，比2005年增長了52.9%。區財政局、人防辦、審計局、教委、規劃分局、商務局、檔案局、民政局、計生委9個部門都實現了行政處罰零突破。
其中區財政局、人防辦打破了近5年來從未實施過行政處罰的局面，區財政局對20個單位做出了警告、罰款、沒收違法所得等處罰決定。其中某單位轉租經營用房收入148萬元、支出147萬元未入賬，形成賬外資金，受到了沒收賬外賬結余款的處罰。
“今年，所有執法部門都要實現行政處罰‘零突破’。”王成國說。
今年1月崇文區政府出臺《未實施行政處罰說明制度》，每個月行政部門在報送行政處罰月報時，要書面說明未實施行政處罰的原因。
“如果全年都沒有行政處罰，政府將組織專家組對其法定職責范圍內的事項進行檢查，發現有違法現象存在但行政機關不作為，就要對其負責人問責。”
“強力執法的前提，是明確執法依據。”據崇文區政府法制辦主任周秋來介紹：經過清理確認，目前崇文區具有行政執法權的行政執法主體共36個(不包括垂直管理部門)，涉及現行有效的規章以上依據840部(不含行政許可法、行政處罰法等規范政府共同行為的法律規范)，涉及行政執法職權3422項。（記者
李松 杜福海）
▲完善反腐倡廉制度。堅持用改革的辦法解決廉政建設和反腐敗的深層次問題。國務院部門和各級政府加大行政審批制度改革力度，分批取消和調整了一半以上的行政審批項目，行政審批的運行、管理、監督機制逐步完善，有力地促進了政府職能轉變和依法行政。同時，財政管理、政府投資管理、金融監管和國有資產監管體制等方面的改革穩步推進。經營性土地使用權出讓全面實行“招拍挂”制度，工業用地使用權出讓實行“招拍挂”制度的改革加快推進。工程建設項目招標投標和產權交易制度、政府採購制度逐步健全。政府決策機制改革深入推進，建立健全了重大問題集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證、決策責任追究等制度。
▲大力推行政務公開。堅持把政務公開作為各級政府施政的一項基本原則。中央政府門戶網站已于２００６年正式開通，國務院部門和縣級以上地方政府大多數也都建立了門戶網站。政府新聞發布制度普遍建立。有１０多個省、自治區、直轄市頒布了政務公開法規，全國６０％以上的市縣編制了政務公開目錄。各地普遍推行公開民主評議政風行風工作，３１個省（區、市）和８０％以上的市（地）開通了政風行風熱線。多數地區和一些部門建立了行政服務中心、行政投訴中心等機構，方便群眾辦事，方便群眾監督。
▲開展治理商業賄賂專項工作。這是去年政府廉政建設和反腐敗的一項重點工作。以治理工程建設、土地出讓、產權交易、醫藥購銷、政府採購以及資源開發和經銷等領域的商業賄賂為重點，在４９個行業主管（監管）部門及其係統和２６０多萬個企業事業單位開展了自查自糾工作。截至去年１２月，全國共查處商業賄賂案件１７０８４件，其中有３９１２件涉及國家公務員，特別是查處了一批涉及政府機關及其工作人員的大案要案，清除了一批腐敗分子，嚴厲打擊了以權謀私、官商勾結、權錢交易的行為，有力地維護了公平競爭的原則和市場秩序。
