——對天津市落實《實施綱要》的調研與思考
最近，中國社科院國情調研組通過對天津市落實懲治和預防腐敗體係《實施綱要》情況進行調研後認為，天津市各級黨委、政府和紀檢監察機關緊密結合實際，緊緊圍繞制約和規范權力運行，以強化監督為著力點，明確監督主體，完善監督網絡，探索切實管用的監督方式，帶動了教育的深化、制度的完善和群眾的參與，促進了領導幹部廉潔從政，取得了明顯成效。
貼近權力運行過程，探索多樣化監督方式
一個時期以來，針對一些領域腐敗問題易發高發的現象，天津市紀委、監察局經過深入研究認為：監督不到位，再好的教育也是“白教育”；監督不落實，再多的制度等于“沒制度”。因此，在構建懲防腐敗體係中，天津市緊緊牽住監督這個反腐敗的“牛鼻子”不放，將公權主體、監督主體、利益相關人和利益無關者全部納入監督“界面”，讓“看得見的管得了，管得了的看得見”，進行了創新性的實踐探索。
建立村民代表會議制度，對農村基層權力主體和公共資源配置予以監督。天津市較早認識到加強農村基層黨風廉政建設的重要性和緊迫性，探索總結出了用村民代表會議制度遏制農村基層腐敗的“武清經驗”。武清區委和區政府推廣了村民代表會議制度，通過擴大村民的政治參與和民主監督防治腐敗。村民代表會議是村民會議的特殊實現形式和村民會議的常設組織。各村按照居住區域，相鄰15戶左右劃分一個選區，各選區推選產生一名村民代表，與“兩委”成員和本村鄉鎮以上人大代表、政協委員共同組成村民代表會議，其中民選代表佔絕大多數。村民代表會議內設民主理財和村務監督兩個小組，成員從與“兩委”班子無直係親屬關係的民選代表中推選產生，負責對村集體財務及村務公開、村幹部廉潔自律情況實施監督。這一制度有兩大創新點：一是將村民代表會議確定為“村民自治組織體係和運行機制中的權力中樞”，重新配置了村級公共權力，明確了村內各類組織的職責和相互關係；二是村黨組織書記兼任村民代表會議主席，有利于發揮黨組織的核心作用。村民代表會議制度使村級各類組織的責權得以明確，各種權力的行使范圍得到限定，尤其對村委會的權力起到了重要的制衡監督作用，促進了農村基層黨風廉政建設。實行村民代表會議制度以來，武清區農村信訪量2005年比1998年下降了84％，許多常年上訪和群體事件頻發的村子近兩年出現了“零上訪”的良好局面。
建立社區“廉情”信息員和評議員制度，對居住在社區的黨員幹部實行“八小時之外”的監督。為實現八小時之內“職場監督”與八小時之外“生活監督”的結合，天津市總結出望海樓社區的“廉情”信息員和監督員的監督經驗。過去望海樓社區沒有領導幹部居住，小區改造後，進入社區副處級以上幹部466人。于是，該社區發動離退休人員和黨員幹部建立了“廉情”信息員和評議員制度，由居住在本社區的退休黨員幹部、人大代表、政協委員及其他志願者擔當。根據社區的規定，凡居住在本社區的黨員幹部一律到社區進行登記，每年向社區“述廉”。作為“廉情”信息員和評議員，他們負責對黨政領導幹部“八小時之外”的社交圈、生活圈進行監督，聽取群眾意見，掌握基層黨風廉政建設的“信息源”，向上級紀檢監察部門報送社區廉政信息，形成了黨員幹部“八小時之外”的監督網絡。
建設電子監察網絡係統，對行政審批權力結構和運行過程實施監督。天津市委、市政府在行政審批制度改革的基礎上，充分運用電子信息技術，構建了“兩網合一”的行政審批電子網絡係統和行政效能監察電子網絡係統，加強對行政審批權力運行的有效監控。行政審批電子管理和監控係統，依托現代電子信息技術公開性、嚴密性、程序性、實時交互性等特點，產生了現實的監督效果。一是通過嚴密的程序設置，科學分解權力，使行政審批權力的運行橫向受到其他部門的監督制約，縱向運行經若幹程序步驟，形成程序嚴密和制約有效的權力運行機制。二是充分發揮技術手段非人情化的特性，限制“面子”、“人情”等因素對政務處理的影響，確保權力規范運行。三是紀檢監察機關通過電子手段進行實時監控，全程監督行政審批行為是否依法遵章、廉潔高效。四是擴大了群眾監督和社會監督的途徑，群眾隨時可以觸摸電子“好、中、差”按鍵對行政審批事項進行即時評議，電腦自動生成評價結果，作為行政效能考評隨機進入電子檔案。五是實現了反腐敗從管人到管事、從事後監管到過程監控的轉變，將政府管理工作的改進與效能監察一體化，降低了監督成本，促進了政府資源的節約和綜合利用。行政審批電子網絡係統和行政效能監察電子網絡係統運行一年多來，強化了行政審批權的監督制約機制，有效預防了腐敗問題的發生。一年多來，在市監察局派駐行政許可服務中心的監察室電子記錄中，群眾對政府工作人員違反廉潔自律規定的投訴為零。
建立“審計審廉”制度，對黨政領導幹部進行經濟責任監督。為加強經濟責任審計對黨政領導幹部的監督作用，天津市河北區建立了“審計審廉”制度，在經濟責任審計過程中，對群眾反映較多、財務管理不規范單位的領導幹部進行審廉。紀檢監察機關全程參與，對黨政領導幹部的“審計審廉”做好“三個結合”，即與審計經濟責任結合、與幹部考察工作結合、與查辦案件工作結合；抓好“三個監督”，即加強對被審計人財經紀律執行情況的監督、加強對領導幹部自身廉潔自律情況的監督、加強對領導幹部的群眾監督。
民主評議行風，對政府主管部門和公用事業單位實行群眾監督。為促進優良行風建設，天津市對政府主管部門和公用事業單位持續推行民主評議行風活動，行風評議每年進行兩次，半年初評，年終總評。一是明確行風評議的原則、程序、獎懲、整改等內容，每年向公眾發放《行風評議問卷調查表》和《徵求意見表》，評議的方式簡便有效、公正透明。二是建立了科學評價體係，調查表設置“優、良、中、可、差”五個檔次，讓來自不同領域的公眾對一個部門和行業風氣進行具體而綜合的評定，保證評議結果的合理性。三是建立獎懲機制，以年終總評結果為依據，實行“授牌”和“摘牌”制度，對最差單位亮“黃牌”警告。不論哪個單位或部門，如果連續兩年被評為最差，按照組織程序免去單位和部門主要領導的職務。隨著黨風廉政建設責任制的不斷完善，行風評議已成為天津市對黨政部門和公用事業單位進行監督的一個重要手段。
實行黨內監督、專門機關監督與群眾監督的聯動，營造有序的監督環境。一是強化黨內監督。在選拔任用幹部時，堅持由黨的組織部門與紀檢監察機關聯合考察幹部，形成公開、公正、公平選拔任用幹部的氛圍，對工作業績突出、但廉政方面不過硬的人員不予重用，有效地防止了黨政領導幹部“帶病提拔”現象的出現。二是推進專門機關的監督。人大、司法、審計監督聯動，人大對政府組成人員的述職進行評議，對“一府兩院”工作實施監督；紀檢監察機關定期與司法部門聯係和溝通，了解黨政領導幹部遵紀守法情況；審計部門做好對黨政領導幹部的審計工作，檢查黨政領導幹部遵守財經紀律的情況。三是紀檢監察機關注意與新聞媒體相互配合，對黨政領導幹部進行輿論監督，支持新聞媒體積極表揚先進、揭露問題，將黨政領導幹部的言行公開在人民群眾面前，發揮輿論監督的巨大效應，督促黨政領導幹部的廉潔自律。四是形成以區、縣、局為樞紐，鄉鎮、街道、公司為基礎，科隊站所村廠等基層單位為源頭的三級信訪舉報信息網絡，建立健全信訪舉報領導負責和協調領導機制，規范信訪舉報程序，方便群眾表達自己的訴求，實行信訪信息通報、信訪督察督辦和信訪問責制度，為群眾監督作用的發揮提供了有利條件。
在懲治和預防腐敗體係中，監督促使“教育變實”、推動“制度落地”
針對當前一些地區和單位存在的對黨員領導幹部的教育虛化、制度失控的問題，天津市紀委、監察局用監督實化教育，靠監督推動制度落實。
天津市紀委、監察局為解決“教育出實效”的問題，推出了一係列監督措施“盯緊”教育對象，促進教育實效。一是定向監督與警示教育相結合。該市對黨員領導幹部重點進行嚴禁收送禮金、有價證券、在經濟實體兼職等監督檢查，同時運用警示手段實施廉政警示教育，讓曾經是“優秀共產黨員”、“市級勞動模范”而後違紀違法的原領導幹部現身說法。二是行風監督與崗位教育相結合。該市著力強化行風監督，分部門建立行風監督評議機制。在行風評議活動中，通過群眾監督和輿論監督，既評優、又評差，實行真獎、真罰、真淘汰，群眾監督評議活動，促使各部門強化對幹部職工的職業操守和崗位紀律教育，對于全市公共管理部門改變作風起到了促進作用。三是生活監督與自律教育相結合。該市把監督“橫移”到工作之外，主要抓了社區生活和節日兩個重點時段。前者主要是通過黨風廉政建設進社區，發動廣大群眾參與監督，讓黨員幹部意識到生活居住區有群眾監督“眼睛”在看著，從而提醒自己注意生活自律。後者則由紀檢監察機關牽頭，明確提出了元旦、春節等節日期間的“六個不準”，並重點檢查、嚴懲嚴防。同時，天津市紀委、監察局推進廉政文化進家庭活動，發動家屬給領導幹部送“寄語”，夫人提出的“務必晚8點鐘以前回家”等要求，收到了一定的促廉效果。
針對因監督檢查“缺位”或“錯位”，不能為執行制度提供有效保證的問題，天津市將制度執行過程中的“負反饋”任務分解到信訪舉報、專項檢查、行風評議中，實行公開評議、公開接訪等制度，使公務人員辦事制度切實落到實處。一是實行信訪監督，各街道均設立信訪辦公室，實行黨政主要領導幹部“信訪接待日”制度，使公職人員出現的擾民傷民行為能夠在“第一時間”被反饋上來。二是工作檢查實行“第三方評議”辦法，對落實《實施綱要》成效的測評，邀請區人大代表、政協委員參加；對“建設工程招投標管理”進行評議，請房地產開發企業代表參加；對“司法監督工作”評議時，請律師代表參加。三是行風評議明查與暗訪相結合，使人民群眾獲得對制度執行的公開評議權，既評最優，又評最差，嚴格獎懲，讓監督結果與被監督者具有高度的利益相關性。
天津市結合懲防腐敗體係建設的主要目標，積極探索制定了一批反腐倡廉法規制度，同時以加強黨內監督保證這些制度的有效運行。天津市領導幹部廉潔自律領導小組辦公室制定了《關于進一步規范領導幹部配偶、子女從業行為的意見》、《天津市關于實行黨政領導幹部選拔任用工作責任制的試行辦法》和《關于堅決防止選人用人上的不正之風和腐敗現象的意見》等制度，每年全市組成30多個專項檢查組對重點單位領導幹部廉潔自律情況照章逐項檢查。4年來，全市共有700多名領導幹部主動上交收受的現金、有價證券300余萬元；57人因違反廉潔自律規定受到黨紀政紀處分和組織處理。黨內監督工作的開展，有效引導了黨員領導幹部的從政行為，提升了制度制約的剛性作用。
從強化監督的經驗中引發思考
天津市各級黨委、政府和紀檢監察機關著力強化監督，構建懲治和預防腐敗體係，以監督帶動教育和制度的做法產生了很好的示范效應。從天津強化監督的實踐中，可以引發出如下思考。
（一）強化懲治和預防腐敗的監督工作，必然促進社會主義民主政治建設
民主政治是執政黨運用公共權力，和平地建立政治和社會秩序，實現平等、自由、正義和人民主權等價值理念的方式和過程。人民當家做主行使權力，是社會主義民主政治的本質要求。在社會主義民主政治建設中，民主監督將成為我國公民的一種政治生活方式，並體現在公民參與治理腐敗的實踐中。毫無疑問，這有利于提高我們黨的執政水平和拒腐防變能力。
（二）民主監督是反腐倡廉的有效手段，也是密切黨群幹群關係、化解諸多社會矛盾、減少不和諧因素最管用的“防火墻”
民主監督是懲治和預防腐敗的可靠屏障。在構建社會主義和諧社會中，不斷建立和完善民主監督制度，解決好人民群眾反映最強烈的熱點問題，尤其是糾正各種損害群眾利益的不正之風，必將更好地實現人民當家做主的權利，實現人民的根本利益，促進社會各階層之間的和諧，構建和諧的黨群、幹群關係和人際社會關係。
（三）紀檢監察機關到位的監督能夠出反腐倡廉制度的執行力，也能出黨員幹部自我監督的約束力
紀檢監察機關到位的監督能夠出反腐倡廉制度的執行力是不言而喻的。在多數黨員幹部的內心中，對紀檢監察機關的監督有敬畏感，這種敬畏感完全可以轉化為自我約束力。政治倫理強調，掌握權力者需承擔由權力引出的責任。黨員領導幹部承擔權力所帶來的責任，須依靠自身的道德力量對自身行為進行監督。紀檢監察機關持續強力推進的外部監督，會逐漸轉化為個人的自覺行為，使黨員幹部不斷地進行自省自律，提高自我監督的約束力，從而通過自身廉潔奉公的行為，在群眾中樹立執政黨的威信。
（四）大力培養權力和權利型監督主體，將發揮出各類監督主體的合力作用，為“人人促進和諧”夯實群眾基礎
監督既是權力，也是權利。在建立和完善社會主義市場經濟的進程中，不斷創新監督方式，既不斷發揮紀檢、人大、司法、審計等專門機關的權力性監督作用，又大力培育社會公眾權利性監督主體，使所有合法監督主體都參與到對公共權力運行的監督中來，各就各位、各盡所能，形成合力，將更充分地發揮出監督的綜合效力。（李秋芳 謝地坤 孫春晨 高 波）
李秋芳係中央紀委駐中國社科院紀檢組組長
謝地坤係中國社科院哲學研究所副所長、研究員
孫春晨係中國社科院哲學研究所研究員
高波係中央紀委駐中國社科院紀檢組幹部
