推進反腐倡廉法規制度體係建設 為構建社會主義和諧社會服務
中央紀委副書記 夏讚忠
黨的十六屆六中全會是在我國改革發展關鍵時期召開的一次十分重要的會議。全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，是以胡錦濤同志為總書記的黨中央，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局出發作出的重大戰略決策，主題鮮明、內容豐富、思想深刻，理論性、創新性很強。《決定》關于和諧社會建設的基本原則和創新性理念對反腐倡廉法規制度建設具有十分重要的指導作用。我們要努力適應構建社會主義和諧社會的要求，自覺地把六中全會精神貫穿到反腐倡廉法規制度建設的全過程。
（一）必須堅持以科學發展觀為指導，提高為構建社會主義和諧社會服務的自覺性。黨的十六大以來，中央作出的一係列重大戰略決策中，最重要的就是堅持科學發展觀和構建社會主義和諧社會。科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現，構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務和全面建設小康社會的重大現實課題。經濟要科學發展，社會要建成和諧社會。要以發展求和諧，以和諧促發展。但歸根到底，發展是社會和諧的重要前提和必要條件，是第一要務，是硬道理。因此，堅持以科學發展觀統領經濟和社會發展全局，是構建社會主義和諧社會必須始終堅持的指導思想。構建社會主義和諧社會，關鍵在黨，關鍵在不斷提高黨的領導水平和執政水平，提高黨的拒腐防變能力和抵禦風險能力。反腐倡廉既是黨的執政能力建設和先進性建設的題中應有之義，也是維護社會公平正義、促進社會和諧的重要保證。反腐倡廉要圍繞中心，服務大局。堅持科學發展，構建和諧社會就是黨和國家的中心工作和大局。改革開放以來特別是黨的十六大以來的生動實踐充分說明，依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。因此，反腐倡廉法規制度建設必須自覺堅持以科學發展觀為指導，努力為構建社會主義和諧社會服務。
（二）必須把促進黨內和諧和社會和諧作為推進反腐倡廉法規制度建設的重要切入點。社會和諧是中國特色社會主義本質屬性的科學論斷，是我們黨對什麼是社會主義、怎樣建設社會主義的又一次理論升華，體現了我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律的新認識。要做到用這種發展著的馬克思主義指導反腐倡廉法規制度建設，首先，要實現思想觀念的與時俱進，善于把構建和諧社會所蘊涵的正視矛盾、化解矛盾、堅持公平正義、維護安定團結、激發活力和創造力等和諧理念融會到立法工作中。其次，要圍繞六中全會《決定》提出的各項目標和任務，加強黨風廉政法規制度建設，使反腐倡廉工作為貫徹六中全會精神提供政治和紀律保證。再次，社會和諧是各種關係和諧的集成，主要包括人際關係的和諧、人與社會的和諧、人與自然的和諧，當然也包括人的內心世界的和諧。社會和諧與人的內心的和諧是相輔相成的，人的內心世界不和諧，社會就難以和諧；同時，人的內心和諧又是社會和諧的至高境界。因此，反腐倡廉法規制度建設必須堅持以人為本，既要強調權力和管理，又要實現權力與責任、權利與義務、管理與服務的統一，促進各種關係的和諧發展。
（三）必須進一步拓展反腐倡廉法規制度建設的領域。根據六中全會的部署，我國社會主義現代化建設的總體布局，已經從發展社會主義市場經濟、社會主義民主政治和社會主義先進文化的三位一體，擴展為包括實現社會和諧的四位一體。這要求反腐倡廉法規制度在經濟、政治、文化建設等傳統領域繼續發揮作用的同時，努力探索在社會建設領域發揮作用的途徑和方式，拓展從源頭上防治腐敗的新領域。要抓住充分依靠人民群眾這個根本，維護他們的切身利益；要提高前瞻性和預見性，力求做到未雨綢繆；要跟上反腐倡廉實踐的步伐，做到反腐倡廉工作延伸到哪裏，制度建設就保障到哪裏。當前，法規制度建設還不能完全適應反腐倡廉實踐的需要。有些問題，由于我們前瞻性、預見性不夠，沒有及時制訂紀律條規，無法定性處理；有些問題，由于法規制度操作性不強或者配套規定不完備，不好追究責任。要解決這些問題，就必須不斷拓展法規制度建設的深度和廣度。
（四）必須進一步發揮反腐倡廉法規制度在構建和諧社會中的保證作用。反腐倡廉法規制度的性質，決定了它在實現六中全會《決定》提出的目標和任務中具有不可替代的重要作用。首先，要充分發揮反腐倡廉法規制度在消除黨內和社會不和諧因素方面的作用，抓緊制定或修訂懲戒性的法規制度，為鏟除腐敗提供更加銳利、管用的法規武器。修訂《案件檢查工作條例》就屬于這種情況。其次，要繼續發揮反腐倡廉法規制度在促進黨內和諧方面的作用，抓緊制定或修訂調整黨內關係的法規制度，為加強黨的執政能力建設和先進性建設提供依據，以黨內和諧促進社會和諧。《黨員權利保障條例》、《黨內監督條例（試行）》及配套規定，都屬于這方面的法規。再次，要重視發揮反腐倡廉法規制度在直接促進社會和諧方面的作用，抓緊制定或修訂相關的廉政法規和規章。
（五）必須實現反腐倡廉法規制度的和諧發展。制度是調整社會關係最重要的工具，制度和諧是社會和諧的基礎。反腐倡廉法規制度要實現和諧，首先，要力求使它所調整的黨內和社會關係達到實質意義上的和諧，包括權利和義務的和諧、個人權利與公共權力的和諧、公共權力之間的和諧、實體性權利與程序性權利的和諧等。其次，要實現反腐倡廉法規制度之間以及與其他黨內法規、國家法律之間的和諧。堅持法制統一，既是立法必須遵循的一項重要原則，也是制度和諧的必然要求。出臺新法規必須照顧前後左右的關係。再次，要實現反腐倡廉法規制度體係自身的和諧發展。和諧社會是動態的和諧，是保持總體和諧狀態下不斷產生和化解矛盾的過程。我們必須隨之做好法規制度的行廢改立工作，處理好穩定性與變動性的關係，促進反腐倡廉法規制度體係的和諧發展。
黨的十六大以來，我們按照中央頒布的《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體係實施綱要》的要求，有步驟、分階段地推進反腐倡廉制度體係建設，做了大量工作。經過這些年的努力，一些實踐急需的、對構建反腐倡廉制度體係起支架作用的主要法規逐步健全，重要法規的配套規定日趨完備，地方和部門的法規制度建設也取得了重要進展，反腐倡廉工作的主要方面基本上做到了有法可依。但是，法規制度體係結構還不夠完整，門類不夠齊全，糾風和宣教等方面工作的主幹法規沒有出臺；有的法規制度配套細化工作沒跟上，有的法規制度與相關法規的銜接還沒有達到相互依存、互為補充的程度，有的法規制度建設還不能完全適應形勢和任務的需要。下一步，我們要從以下六個方面努力工作。
（一）在完善對權力制約和監督的制度方面，要進一步加強民主集中制方面的制度建設。民主集中制是我們黨長期堅持的根本組織制度、領導制度和工作制度。堅持和完善民主集中制，是維護黨的團結統一，增強黨的活力，加強對權力制約和監督的重要保證。《黨內監督條例（試行）》出臺後，中央紀委和中央有關部門先後制定了《關于巡視工作的暫行規定》、《關于派駐紀檢組履行監督職責的意見》以及“誡勉談話”、“述職述廉”等制度的配套規定等。“詢問和質詢”制度的具體辦法正在抓緊起草，即將出臺。許多地方和部門也結合實際制定十項監督制度的具體辦法。這標志著以黨章為核心、以《黨內監督條例（試行）》為主幹，以配套規定和其他監督法規為重要補充的黨內監督制度體係正在形成。下一步，要抓好罷免和撤換要求及處理制度的試點工作，制訂完善重大決策監督、領導幹部民主生活會等保證民主集中制貫徹執行的具體制度。
（二）在完善規范國家工作人員從政行為的制度方面，要進一步健全領導幹部廉政行為規范。以《廉政準則》這部主幹法規為基礎，針對一定時期黨風廉政建設方面存在的突出問題，不斷充實完善領導幹部廉潔從政行為規范體係，對于促進各級領導幹部樹立社會主義榮辱觀、切實做到廉潔從政至關重要。近年來，為規范領導幹部廉潔從政行為，相繼出臺了《國有企業領導人員廉潔從業若幹規定（試行）》、《關于領導幹部利用職權違反規定幹預和插手建設工程招標投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發與經營等市場經濟活動，為個人和親友謀取私利的處理規定》、《關于維護黨的紀律，嚴肅處理黨風方面若幹突出問題的意見》等。前不久，中央辦公廳印發了《關于領導幹部報告個人有關事項的規定》。下一步，要重點做好《廉政準則》的修訂工作，研究新形勢對領導幹部和公職人員的廉政要求，進一步完善領導幹部廉政行為規范體係。
（三）在完善對違紀違法行為的懲處制度方面，要進一步健全黨紀政紀處分制度。為懲處違紀違法行為提供完備的程序性和實體性法規依據，對于嚴肅黨紀政紀，純潔黨的組織和公務員隊伍，保證黨和國家路線方針政策和決定、部署的貫徹落實，具有十分重要的意義。我們與人事部共同起草的《行政機關公務員處分條例》和《行政監察法》的修訂建議均已呈報。下一步，要加強《黨紀處分條例》配套規定的制定工作，充分發揮黨紀處分條規的懲戒作用。要通過與有關部委聯合起草制定行政處分部門規章的方式，不斷提高行政懲戒工作的法制化水平。
（四）在完善反腐敗領導體制和工作機制方面，要進一步健全對查辦案件實施組織協調的法規制度。協助黨委組織協調反腐敗工作，是黨章賦予紀委的一項重要職責。完善這方面的法規制度，是提高紀檢監察機關組織協調反腐敗和嚴格依紀依法辦案能力，加大辦案工作力度，形成反腐敗工作合力的重要條件，是深入開展反腐敗鬥爭的迫切需要。近幾年，先後出臺了《關于紀檢監察機關嚴格依紀依法辦案的意見》、《關于紀委協助黨委組織協調反腐敗工作的規定（試行）》、《關于紀檢監察機關與審計機關在查處案件中相互協作配合的通知》等一批重要法規和規范性文件，從制度上保障了反腐敗鬥爭的順利開展。下一步，要修訂好《案件檢查工作條例》，適時出臺配套規定，使這方面的法規適應新形勢新任務的需要。中央紀委、監察部通過組織協調實施《聯合國反腐敗公約》，將修訂刑法、刑訴法，制定反洗錢法、司法協助法等反腐倡廉相關法律的任務落實到各職能部門，並明確了具體要求和時間進度。目前這項工作正抓緊進行，反洗錢法已經十屆全國人大常委會第24次會議審議通過。下一步，要通過抓好實施《聯合國反腐敗公約》第二階段工作，加快相關廉政立法的進程。
（五）在制度改革和創新方面，要進一步推進從源頭上防治腐敗的法規制度建設。用發展和改革的思路防治腐敗，依靠體制機制制度創新，逐步鏟除腐敗滋生蔓延的土壤和條件，是我們在改革開放和發展社會主義市場經濟條件下加強反腐倡廉工作的必由之路。近年來，我們堅持以落實黨風廉政建設責任制為抓手，以改革和制度建設為重點，與有關部門協調配合，大力推進從源頭上防治腐敗的制度改革和創新，行政審批制度改革、幹部人事制度改革、司法體制改革、金融體制改革、財政管理體制改革、投資體制和國有資產監管體制改革等方面工作都取得了明顯進展。我們與中央組織部共同起草並由中央辦公廳印發了《黨政領導幹部選拔任用工作監督檢查辦法（試行）》，與財政部共同起草並由國務院印發了《財政違法行為處罰處分條例》，較好地促進了相關工作的順利開展。下一步，要根據中央的要求和治本抓源頭工作的需要，及時出臺相關法規制度，加大從源頭上防治腐敗的力度。
（六）在加強反腐倡廉法規制度體係建設的基礎性工作方面，要突出抓好法規信息和聯係點工作。推進反腐倡廉法規制度體係建設，需要做好多方面的基礎性工作，其中很重要的一項就是法規信息和聯係點工作。在實踐中我們認識到，加強信息和聯係點工作，是推進法規制度體係建設的重要前提，是提高立法工作科學化、民主化水平的重要手段。我們應當緊跟時代步伐，把信息作為重要立法資源開發好利用好，把信息和聯係點工作作為了解情況、正確決策、推動工作的基本手段抓緊抓好。各級紀檢監察機關要加強領導，充分認識這項工作的重要性，經常給法規工作部門交任務、壓擔子，及時解決他們提出的問題，指導法規工作部門不斷改進工作。要建立健全信息網絡管理、檢查督促、獎勵激勵等制度和領導責任制，提高工作的制度化、規范化水平，努力形成渠道暢通、機制健全的法規信息和聯係點工作網絡。要進一步明確工作任務，著重反映法規制度執行中存在的突出問題，反饋修訂完善法規制度的意見，提出創新法規制度的建議，報告本地本部門反腐倡廉法規制度建設的情況。要在突出重點、體現特色、提高真實性和準確性、加強信息調研和信息綜合等方面下功夫，及時提供高質量、高價值的信息，以便更好地為領導決策、推動工作服務。
（本文係2006年11月14日作者在中央紀委召開的“學習貫徹六中全會精神，加強反腐倡廉法規制度建設”座談會上的講話摘要。）
