十六大以來政府依法行政的新進展
曹康泰
資料圖片：國務院法制辦主任曹康泰
黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央高度重視社會主義民主法制建設，對落實依法治國基本方略、推進依法行政作出了一係列重要部署。十六大把社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備、依法治國基本方略得到全面落實，作為全面建設小康社會的目標之一。十六屆三中全會把推進依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，作為落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制的重要保證。十六屆四中全會將保證國家機關依法行使職權、在法治軌道上推動各項工作的開展，作為提高黨的執政能力的重要內容。根據黨中央的統一部署，國務院積極行動，採取措施，全面推進依法行政取得了顯著進展。
目標明確
措施有力
2003年本屆國務院成立後，在認真總結前幾年推進依法行政工作經驗的基礎上，將依法行政確定為政府工作的三項基本準則之一，並明確提出建設法治政府的奮鬥目標。四年來，國務院和地方各級政府圍繞建設法治政府這一目標，在推進依法行政方面採取了一係列重大舉措，歸納起來主要有以下十個方面：
適應全面推進依法行政的要求，頒發《全面推進依法行政實施綱要》。2004年3月22日，國務院制定並頒發了《全面推進依法行政實施綱要》，明確了今後十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求以及主要任務和措施。《全面推進依法行政實施綱要》的制定和實施，在我國政府法制建設中具有裏程碑意義，表明依法行政發展到了一個新的歷史階段。
以提高制度建設質量為中心，加強政府立法工作。國務院領導反復強調，提出法律草案和制定行政法規規章，不僅要符合憲法和法律的規定，遵循社會經濟發展規律，反映最廣大人民的根本利益和意願，而且要增強針對性、可操作性，有效解決實際問題。在繼續加強經濟調節、市場監管方面立法的同時，更加注重社會管理、公共服務方面的立法，高度重視直接關係人民群眾切身利益方面的立法。從2003年到2007年7月，共向全國人大常委會提交法律議案33件，制定行政法規125件。其中，涉及經濟調節、市場監管方面的法律、行政法規52件，涉及社會管理、公務服務的106件。
完善應急管理的體制、機制和法制，提高預防和處理突發事件的能力。國務院總結防治“非典”的經驗，認真研究和加強政府應急管理工作，制定了《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項應急預案、80件部門應急預案。同時，制定了《突發公共衛生事件應急條例》、《重大動物疫情應急條例》等行政法規，向全國人大常委會提交了《傳染病防治法（修訂草案）》、《動物防疫法（修訂草案）》、《突發事件應對法（草案）》等法律議案。
貫徹實施《行政許可法》，促進政府職能轉變和管理方式創新。國務院高度重視《行政許可法》的貫徹實施，2004年1月，召開各省、自治區、直轄市政府和國務院各部門主要負責人參加的工作會議進行部署，並舉辦了省部級領導幹部專題研討班。各地方、各部門按照國務院的部署，對本地方、本部門的行政許可項目及其依據和實施主體進行了全面清理。據統計，31個省、自治區、直轄市政府和58個國務院部門，共清理行政許可項目25797項，取消8666項，調整1841項；清理行政許可依據25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實施主體2389個，保留1932個，取消302個，調整71個。今年，國務院審批制度改革領導小組決定，對國務院各部門的行政許可項目再進行一次全面清理。
推進行政執法體制改革，規范行政執法行為。各省、自治區、直轄市政府按照國務院的部署和要求，積極開展相對集中行政處罰權工作，進行綜合行政執法試點。據統計，除經國務院批準的82個相對集中行政處罰權試點城市外，還有190個市級政府和804個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作，183個市級政府和830個縣級政府開展了綜合執法試點工作。相對集中行政處罰權和綜合執法的領域已從最初的城市管理逐步擴展到文化、旅遊、礦山安全、農業、林業、水利、交通等領域，有效整合了分散的執法力量，減少了執法人員，提高了執法效能，較好地解決了多頭執法、相互扯皮、執法擾民的問題。
推行行政執法責任制，確保法律法規正確實施。2005年7月9日，國務院辦公廳印發了《關于推行行政執法責任制的若幹意見》。根據《若幹意見》的要求，各地方和各部門依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，建立健全執法主體資格制度和行政執法案卷評查制度，建立評議考核制和錯案追究制，積極探索行政執法績效評估辦法。修改、廢止了一批職責交叉或者與上位法相抵觸的執法依據，清理了一些不合法的行政執法主體，一定程度上理順了執法關係，提高了行政執法的質量和水平。
進一步加強法規規章的備案審查工作，建立規范性文件備案審查制度。國務院法制辦四年來共審查報國務院備案的地方性法規、規章1017件，發現存在問題的319件，作出處理的309件。各地積極研究建立地方四級政府、三級監督的規范性文件備案審查制度。目前，31個省、自治區、直轄市政府和90%以上的市級政府、80%以上的縣級政府，已經建立了對所屬部門和下一級政府的規范性文件的備案審查制度。據統計，四年來，各省、自治區、直轄市政府共收到報送備案的規范性文件26238件，發現問題並作出處理的1286件，有效地維護了法制統一和政令暢通。
加強行政復議工作，及時解決行政糾紛。國務院高度重視行政復議工作，注重通過行政復議，加強對各部門和省級政府的監督，及時解決行政爭議、化解社會矛盾。2006年9月，中辦、國辦印發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，對加強新形勢下行政復議工作提出明確要求。12月，國務院召開全國行政復議工作座談會，對進一步加強行政復議工作作出全面部署。2007年5月，國務院發布了《行政復議法實施條例》，對行政復議的一些基本制度具體化，增強可操作性，進一步暢通行政復議渠道。近幾年來，各地方各部門認真貫徹《行政復議法》和國務院要求，不斷完善行政復議的配套制度和具體程序，通過多種方式，努力提高行政復議的質量和效率，使行政復議工作在解決行政糾紛、促進依法行政、密切政府同人民群眾關係、化解社會矛盾、維護社會和諧穩定方面發揮了重要作用。
全面清理行政法規和規章，正本清源，從源頭上厘清依法行政的法律依據。2007年初，國務院決定對現行有效的行政法規規章進行一次全面清理，並明確要求，要堅持開門清理，充分發揮專家學者的作用，充分聽取社會各界的意見，在綜合各方面意見和建議的基礎上，對現行有效的行政法規規章提出繼續有效、需要修改完善、應當宣布失效或者應當廢止的意見，報制定機關批準後向社會公布。目前這項工作正在緊張進行。
著力推進基層政府依法行政，夯實基礎，加快法治政府建設步伐。推進依法行政、建設法治政府，重點在基層，難點也在基層。國務院高度重視推進基層政府依法行政工作，2007年7月，國務院召開了全國市縣政府依法行政工作會議，總結交流工作成績和經驗，分析存在的主要問題，對今後一個時期推進市縣政府依法行政工作作出全面部署。這將對我國基層政府依法行政工作起到極大的促進作用。
全面推進
成效顯著
本屆國務院推進依法行政的一個顯著特點是全面推進，要求各級政府及政府各部門自覺地把依法行政作為政府工作的基本準則，貫徹于政府工作的各個領域、各個環節，全面提高依法行政的能力和水平。經過各級行政機關共同努力，推進依法行政、建設法治政府工作取得了顯著成效。主要表現在六個方面：
行政機關依法行政的意識普遍增強，依法行政的能力和水平進一步提高，依法行政已經成為絕大多數行政機關工作的基本準則。許多地方政府和部門在發布施行重要文件或工作措施前，首先進行合法性審查，防止違法行政行為發生；行政機關在處理重大問題時依法決策、依法處理的自覺性明顯增強，越來越注重運用法律手段管理經濟和社會事務，有效預防和化解了許多容易引發社會不穩定情況的矛盾與糾紛。
制度建設質量明顯提高。依法享有立法權的地方政府和國務院部門圍繞黨和國家的中心工作，重視擬定立法工作安排，增強政府立法工作的計劃性；注重深入調查研究，通過論證會、聽證會以及向社會公布法規規章草案等方式，廣泛徵求意見，提高政府立法的科學性和透明度。從本屆政府的立法實踐來看，無論是提出的法律草案、地方性法規草案，還是制定的行政法規規章，針對性和可操作性都明顯增強。
政府決策的科學化、民主化程度明顯提高。各地方各部門通過建立健全重大事項決策的集體討論、專家論證、社會公示和聽證、決策跟蹤與評估、決策失誤責任追究等制度，完善了群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制，有效避免了政府決策的盲目性和隨意性，防止和減少了決策失誤發生。
政府職能進一步轉變，行政管理方式不斷創新。許多地方和部門通過貫徹行政許可法，減少行政審批事項，充分發揮市場自我調節，社會中介機構和行業組織依法自我管理，公民、法人和其他組織依法自我決定有關事項的作用，減少了政府對經濟和社會事務的不必要幹預。同時，對保留的行政許可事項進行規范，結合政務公開，積極推行社會聽證、專家咨詢論證和審批公示等制度，建立和完善責任追究制度和信息反饋機制，加強監督制約。越來越多的地方和部門還通過“一個窗口對外”、“行政服務中心”等方式，推進政府管理方式創新，更好地為基層和群眾服務。
通過理順行政執法體制，規范執法程序，加強執法監督，行政執法狀況不斷改善。許多地方和部門通過認真開展相對集中行政處罰權工作和綜合執法試點，較好地解決了多頭執法、重復執法、隨意執法的問題；通過建立行政執法責任制和考核評議制，規范行政自由裁量權的行使，採取多種形式開展行政執法檢查，執法監督取得了明顯成效，行政執法的規范性有了顯著提高。
依法行政理論研究取得重要進展。隨著依法行政的推進，法學理論工作者和實際工作者密切配合，堅持理論聯係實際，從不同角度對依法行政的基本范疇、基本理論、基本原則和實際問題進行深入研究，為依法行政的實踐提供了有力的理論支持。
豐富的實踐
寶貴的啟示
十六大以來推進依法行政的豐富實踐，進一步深化了我們對推進依法行政、建設法治政府的規律性認識，獲得了許多寶貴的啟示。
必須堅持憲法原則。憲法所確立的基本原則、國家根本制度和對公民基本權利義務的規定，體現了全國各族人民的共同意志和根本利益，是一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體的根本活動準則。依法行政，首先必須依憲法行政。只有堅持憲法原則，才能保證依法行政的正確方向。
必須堅持以人為本，把維護最廣大人民的根本利益作為依法行政的出發點和落腳點。依法行政的本質是政府按照體現黨的主張和人民意志的法律法規行使權力、履行職責，為人民謀福利。推進依法行政，必須把促進人的全面發展，反映人民群眾的呼聲和意願，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為根本標準，才能取得實效。
必須緊緊圍繞深入貫徹落實科學發展觀，為促進經濟社會全面協調可持續發展提供法制保障。只有以科學發展觀為指導，通過建立健全公正的法律制度，科學民主的決策機制，廉潔高效的行政管理和行政監督體制，方便快捷、低成本的防范和化解社會矛盾機制，推進依法行政，才能統籌城鄉、區域、經濟與社會、人與自然以及國內發展和對外開放等各項事業的協調發展。
必須處理好改革發展穩定的關係。推進依法行政，必須堅持改革的精神、發展的思路、穩定的理念，善于通過建立健全有效的法律制度，並嚴格行政執法，強化監督，積極穩妥地解決改革發展穩定中的矛盾和問題，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度有機統一起來，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。
必須不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。推進依法行政，必須提高行政機關工作人員特別是領導幹部的依法行政意識，使依法行政從理念轉化為自覺的行動，把依法行政貫穿于行政管理的整個過程、各個環節，有效解決經濟社會發展中的矛盾和問題。
必須科學規劃，堅持不懈。推進依法行政、建設法治政府，是一項長期的、全局性的係統工程，涉及政府工作的方方面面，任務十分艱巨。必須科學制定規劃，精心組織實施，重點突破，穩步推進，加強監督檢查，持之以恒，不斷取得實效。
（作者：國務院法制辦公室主任）
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