9月24日，甘肅省第十屆人大常委會第三十一次會議聽取審議了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則修正案(草案)》。修正案(草案)中最引人注目的是，明確規定“公民可以直接提出或起草立法項目”。法律界人士評價這一規定“開啟了公民立法新時代”。
9月26日，記者獨家採訪了甘肅省人大常委會法制工作委員會有關負責人，了解到了甘肅省出臺這一草案背後不為人知的內幕。
公民有能力起草立法項目
“公民參與立法在全國各地都已相當普遍，但以法規的形式將這項制度固定下來，在國內尚無先例。”9月26日，參與制定修正案(草案)的甘肅省人大法工委法規處處長張子軍接受記者採訪時表示，之前的實踐證明，公民完全有能力直接提出或起草立法項目。
據介紹，早在上世紀末，蘭州大學經濟學院一位研究生將黃河流域甘肅段的水污染狀況作為研究課題進行了深入調查，提出應該制定一部能夠體現時代特徵的《黃河流域甘肅段水污染防治辦法》，並嘗試搭建了該辦法的基本框架。
于是，一篇題為《流域水污染防治立法研究———以黃河流域甘肅段為例》的論文擺在了相關部門的案頭。隨後，以這篇論文為“藍本”的《黃河流域甘肅段水污染防治辦法(草案)》被列入甘肅省人大立法規劃。
2000年，甘肅省白銀市林業局的一位工程師，憑著對我國西部部分地區土地沙漠化成因及防治對策的深入研究，積極提供立法建議，並草擬法規建議草案共99條上報省人大常委會。2003年3月，《甘肅省實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法》正式施行，這位林業工程師對這部防沙治沙辦法的順利出臺提供了極大幫助。
“2000年7月1日起立法法開始實施，甘肅省人大常委會臨時成立了法規統一審議機構，制定出臺了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》，這項規則施行了近六年，有必要將探索出來的、行之有效的制度以法規的形式固定下來。”甘肅省人大法制委員會副主任委員楊興昌說，修正案(草案)出臺的目的，就是“健全地方立法制度，提高立法質量、維護法制統一”。
此項規定幾經討論修改
2006年6月，甘肅省人大法工委與蘭州理工大學簽訂了協議，委托其就民主立法制度設計進行研究，並要求提出“規則修改草擬稿”。
“雖然與我們簽訂委托協議的是蘭州理工大學，但承擔這項工作具體任務的是該大學的一位副教授。”甘肅省人大法工委法規處處長張子軍說，這再次證明，只要公民在特定的領域內根據個人專業特長，完全有能力“直接提出或起草立法項目”。
經過一年的研究，今年5月，承擔這項工作的蘭州理工大學的那位副教授向甘肅省人大常委會提交了“規則修改草擬稿”。省人大常委會組織人員對該草擬稿進行了逐條研究、討論和修改，形成了“規則修改稿徵求意見稿”。8月下旬，省人大法工委將徵求意見稿印發有關部門和立法聯係點徵求意見。9月17日，省人大法工委召開會議，對“規則修改稿徵求意見稿”進行了逐條審議。9月24日，甘肅省人大法制委員會副主任委員楊興昌在省十屆人大常委會第三十一次會議上作了《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則修正案(草案)》的說明。
“值得指出的是，當初蘭州理工大學提交的規則修改草擬稿中，並沒有明確提出‘公民可以直接提出或起草立法項目’這一項。”張子軍透露，這一項是由省人大法工委逐條研究、討論和修改時加上去的，“當時加上這麼一項，並沒有想到會引起這麼大的轟動”。
有興趣有研究就可提出
記者今天拿到的《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則修正案(草案)》，共9章68條，這次修訂新增加的內容，全部用黑體字醒目標出。
被法律界人士普遍叫好的這項規定出自第二章第四條。該條規定：“企事業單位、社會團體、公民均可直接或通過省人民代表大會代表、各專門委員會、常務委員會工作部門向常務委員會提出立法建議項目。提出立法建議項目時，應當同時提交供立法的必要性、可行性、立法依據和法規擬規范的主要內容等說明。”
張子軍處長就公民提出立法建議項目的程序向記者作了介紹。他說，公民直接提出或起草的立法項目，包括意見或建議，可以通過來訪、來函或電子郵件等方式向省人大常委會法制工作委員會提出，由法制工作委員會負責收集、整理，一般都會受理。
“我們負責收集、整理後，對于公民提出的重要權益的法規案，列入常務委員會會議議程，可以舉行立法聽證會，也可以將法規草案在新聞媒體上公布，廣泛徵求社會各方面的意見。”據張子軍介紹，列入常委會會議審議的法規案，因各方面對制定該法規的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧的，可暫時擱置審議，擱置審議滿兩年的，可終止審議。
對于公民提出或起草的立法項目，在立法的必要性、可行性、立法依據和法規擬規范的主要內容等方面都比較成熟的，省人大常委會可以組織起草法規草案，也可以委托公民起草，省人大常委會將對其進行業務指導和提供必要的經費。
在公民可提出立法的范圍上，張子軍說，並無特別限制，“只要公民在這方面有興趣，可以承擔該項目，在該領域內的研究保持領先水平，就可以提出立法項目，甚至是較成熟的草案”。
開啟我國公民立法新時代
甘肅省政法學院法學院院長任爾昕教授說，允許公民參與立法聽證、直接提出或起草立法項目，法律上稱之為公民立法。公民立法是區別于傳統的委托立法以及專家立法的。
“如果修正案(草案)通過時能保留這項規定，堪稱開啟了我國公民立法的新時代。”
據任爾昕介紹，在委托立法成為我國立法主要方式的同時，專家立法事實上也是一種常見立法形式。雖然專家立法在理論上更趨于完善，但不能否認，這是在法制匱乏的情況下為了提高立法效率而採取的權宜之計。
“立法法對公民參與立法是有明確規定的。”任爾昕說，根據立法法第三十五條規定，列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，徵求意見；而第五十八規定：行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
任爾昕認為，人民本質上是享有立法權的，當國民的法律意識和法律水平日益提高時，擴大渠道讓公民直接參與立法就成為理所當然的選擇。世界上某些國家的做法，已經印證了這一點。
“另外，公民立法可以大大節約立法成本。”任爾昕說，由于需要做大量基層調研工作，專家立法的花費非常巨大。“據我所知，由專家制定的《中華人民共和國鐵路法》，從提出到法律出臺耗資大約兩億元。”
“普通公民的立法權所享有的廣泛程度、有效程度以及法律體現民眾意志、反映權利的準確程度、發達程度，在一定意義上決定著社會民主法治進程的水平。”任爾昕認為，允許公民直接提出或起草立法項目，顯然是在民主法治進程中邁出的更大一步；而公民參與立法之路越是通暢，公民有序參與政治的環境就越好。（周文馨）
