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協管員，中國城市管理的獨特景觀。本報１１月１日起連續刊發《協管員，該“協”還是該“管”？》、《“就盼多些理解！”》，引來廣大讀者和有關專家關注。
協管員隊伍迅速擴大，身份、地位、工作方式卻面臨尷尬，是政府權力的延伸，還是管理執法權的濫用？“協管員現象”出現的根源在哪裏？“協管”難題該如何破解？“協管”資源應如何“盤活”？本報近日專訪了北京大學政府管理學院教授張國慶。
“協管員現象”，凸顯政府職能轉變滯後
記者：協管員種類廣、人數多，出現在公共服務、行政管理、黨群工作等各個領域，甚至形成了“協管員現象”。您認為協管員為什麼會廣泛存在？
張國慶：我國正處于經濟社會發展的轉型期，人們對全面而有效的社會管理和公共服務的訴求，前所未有地強烈和廣泛。首先，經濟快速增長，經濟主體多元化，各種企業與營業性機構大量出現，這就使得工商、稅務等政府部門的工作量明顯增大。其次，城市化進程加快，人口的流動性大大增強，導致了許多新型公共管理問題的發生，例如出租屋管理等。再次，生活質量提高和生活形態發生變化，誘發了許多非傳統公共管理問題的發生，例如，私家車的快速增長對公共交通形成的明顯壓力。這些都是經濟快速發展、城市化帶來的公共管理新問題。
同時，長期以來形成的行政管理模式需要改革，政府職能轉變滯後，無法及時地提供高質量的公共產品，與社會需求之間落差巨大。這些，都是導致“協管員現象”出現的直接原因。
記者：應該如何評價這樣一種現象？
張國慶：協管員的很多工作，都與政府的職能息息相關，如勞動糾紛、稅收、治安管理等等。所以，凡政府組織、委托、指派的協管員的“協管權”，在某種意義上是政府公權力的延伸，協管員履行的是政府的公共職責。從許多國家的經驗看，協管員的工作可以使政府的管理和服務更有效、方式更多樣化，有助于滿足新的社會條件下新的公眾訴求。
概括地說，協管員可以理解為是在新的歷史條件下，通過政府與社會合作的方式來解決社會公共管理和公共服務問題的一種現實選擇。它背後所體現的公共管理、公共服務市場化、社會化的價值取向應予肯定。我們今天關注“協管員現象”，更多的是關注政府職能的轉變。
“協管”行為，政府仍應是最終責任人
記者：協管員的管理中還存在很多問題，如工作效果欠佳、工作方式粗暴甚至違法違紀等。為什麼會有這些問題？
張國慶：一般而論，主要原因在于關于協管員“是什麼、幹什麼、怎麼幹”界定的模糊不清。
首先是法律地位模糊不清。協管員通常不具有國家公職人員身份，其行為需要政府的明確委托和授權，也就是說，當他們行使某種管理權的時候，當然需要依靠公眾對政府的信任、尊重與對秩序的要求，但更需要明確的法律及政策的界定。
其次是經費來源模糊不清。現在來看，協管員經費的來源，大致是兩塊，一是專項經費──如再就業資金的挪用，另一是罰款。這都不穩定、不合適、不規范，極易帶來管理問題，引發矛盾。同時，這也使協管員自身的勞動權益沒有保障。
另外，在工作方式上，某些情況下在工作目標上，都存在界定不清的問題。
記者：有人認為，協管員隊伍的擴大，使一些公務員不再很好地履職。您同意這種觀點嗎？
張國慶：不管協管員穿什麼樣的制服，他們也僅僅是一種建制化的協管隊伍。協管員的所有“協管”行為，政府仍應是最終責任人。
不可否認，在協管員建制化、廣泛行使某些執法權的情況下，“二政府”的現象的確存在。這與政府部門對協管員的授權模糊不清密切相關。當政府組織一些機構、招徠一些人員履行政府的某些職責時，理應明確界定相關的法律和行政的關係，並加以公示。政府是公權力主體，任何行為都應有法律的依據，同時承擔公共責任。
公共管理，合作共治或許是理想模式
記者：作為一種參與社會公共管理的社會力量，協管員與志願者有什麼不同？
張國慶：公民參與社會公共管理，是分擔公共管理職能和公共責任的一種形式，可以分為兩類情況：一是有償分擔，多數協管員就是屬于這一類。獲得報酬是他們參與分擔社會公共管理職能和公共責任的主要原因，通常，他們專職和全時投入。另一是無償分擔，可以稱之為志願協管員。信念、理念、興趣等是他們參與分擔社會公共管理職責的主要原因，且一般是兼職和非全時或彈性工作。
另外，有償協管員通常通過法律合同的方式約定權力與責任關係，無償協管員則比較多地依靠道德、公理、公德等約束。與此相聯係，有償協管員通常需要明確的身份標志、職業規范和技能培訓。這正是現階段規范管理協管員需要重視的一大問題。此外，協管員畢竟不是政府官員，其工作少些“治”、“管”等傳統的硬性的行政管理手段，多些溝通、勸導、服務等現代社會的柔性的共治手段，社會公眾對于他們的認同度可能會提高，“協管”的效果會更好、更長久。
記者：政府的哪些職能可以轉移給協管員或者社會，而哪些應該由政府自己管理？
張國慶：這很難一概而論。我主張的原則是，凡能由社會和市場承擔的職能盡可能交由社會和市場承擔。從長遠來看，國家與社會、政府與市場的合作、共治，或許是理想的發展方向。但是，在可以預見的將來，為了防止失控，政府必須掌控好公共管理和公共服務的節點，“收”與“放”的節點。至于哪些是“節點”，事實上只能經由各級各地政府在實踐中逐步探索。這就產生了一個衍生的問題，即應該允許政府在積極探索的過程中“試錯”，進而，我們需要一種完善的“糾錯機制”。這或許正是理解“協管員現象”的“節點性”問題。
