控煙本是各級政府一項職責，但“倡煙”卻成為個別“紅頭文件”的內容，在關注內容不當的同時，其違法行為方式中更透著另一層隱憂。
據報道，湖北省荊州市下轄的洪湖市政府下發“紅頭文件”，將全年15900條公務用煙指標，分解至114家縣直機關和基層鄉鎮，實行攤派消費，並獎懲分明。
這一被戲稱為“百官倡煙”的現象，一經報道，立即引起了強烈反響，很多網友稱此舉“實在是荒唐之極”。在國家積極參與國際控煙活動的同時，地方政府怎能用“紅頭文件”下達抽煙任務？圍繞“紅頭文件”的爭議再次掀起熱潮。
類似“倡煙文件”花樣繁多
據報道，在荊州，不獨洪湖有分解公務用煙指標的“紅頭文件”存在。為了落實公務機關抽煙情況，一些地方甚至派出調查人員深入基層，撿煙頭、翻紙簍採集煙頭標本，根據煙頭品牌數量進行量化統計，實行縣市排名，最終成為領導問責的重要參考。
11月21日，中國控煙協會辦公室的王主任告訴記者，不控煙反“倡煙”的“香煙文件”不止荊州有。據她所知，山東省一家煙草公司，直接把山東省委辦公廳的一份文件原文，印貼在煙草廣告圖案上。
這份文件稱，同意該品牌的卷煙作為山東省接待用煙，落款為山東省委辦公廳接待辦公室。
貼上如此“紅頭文件”的廣告，其宣傳功效自然是不言而喻的，但其違反廣告法的情形也是一目了然的，不僅違反了“廣告不得使用國家機關和國家機關工作人員名義”的規定，而且在根本上也違反了不得在公共場所做煙草廣告的原則規定。
“顯然，這並不是政府的初衷，‘紅頭文件’被煙草公司利用了。但客觀上，‘紅頭文件’成為煙草廣告的一部分。”王主任表示，這種廣告帶來的負面效應很不好，政府“紅頭文件”本應是嚴肅的，卻淪為了煙草公司的“銷售代表”。
湖北省監利縣曾發過一個《關于做好1998年度“玉沙”卷煙專銷工作的通知》的“紅頭文件”，規定全縣靠財政發工資者，每人要購買4條“玉沙”牌香煙。
安徽省淮安市曾發“紅頭文件”規定，每個單位每年都要購買數百上千條本地特產名煙“一品梅”作為禮品和接待用煙，為此還專門成立了辦公室，由該市主管流通的副市長擔任“一把手”。
“我國政府高度重視控煙工作，一直積極參與國際控煙活動。”王主任告訴記者，2000年至2003年，經國務院批準的由國家發改委、衛生部、外交部等12個部(委、局)組成的政府間談判機構，積極支持並參與了《煙草控制框架公約》的談判和制定。2003年5月21日，第56屆世界衛生大會一致通過了這一公約，我國于同年11月10日簽署了公約。2005年8月28日，第十屆全國人大常委會第十七次會議正式批準公約，我國成為第89個批準公約的國家。2006年1月9日，公約在我國生效。為了積極有效履行公約，今年1月，在原政府間談判機構的基礎上，國務院批準成立了由國家發改委、衛生部等8個部(委、局)組成的中國履約部際協調機制，負責協調全國的履約工作。
受國務院委托，衛生部修訂的《公共場所衛生管理條例》強化了有關公共場所禁止吸煙的規定。目前，該條例已完成徵求意見階段，據知情者預測，條例出臺也就是近期的事。
“對公約的履行承諾，國家正在一步步兌現。”王主任說，“這一承諾不應僅僅成為國家的承諾，更應該成為各級政府的承諾，各級政府有責任和義務，與國家保持一致。”
與“香煙文件”類似的“喝酒文件”、“超國民待遇”文件也在有些地方“道貌岸然”地出現。
河南省沁陽市政府曾發文規定，依法注冊且固定資產投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業的法定代表人，就可以享受“超國民待遇”：車輛違規不用受罰、子女上學可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關檢查……
河北省東光縣文教局也曾下發“紅頭文件”，要求該縣辦學條件最好的實驗小學，將招生對象確定為“縣城內黨政機關、事業單位在編幹部職工子女”，報名時必須出示父母一方的編制證原件及復印件、所在單位領導核實簽字的證明書，不符該條件者一律拒收。
湖北省漢川市政府辦公室2006年以一紙“紅頭文件”為酒促銷，要求以後全市的公務招待都用小糊涂仙(神)係列酒。完成任務的單位按10%獎勵，未完成的則將遭通報批評。
各種搞笑版“紅頭文件”令人啼笑皆非的同時，更多的是粗野地剝奪他人的權利或強加義務。明顯違法的“紅頭文件”很快就會被撤銷，但是也應該看到，它所造成的不良影響，恐怕短時間內難以消除。
求實效紅頭文件“暗度陳倉”
“紅頭文件”在社會生活中扮演著“短平快”的管理角色。據統計，在行政管理中對社會發生效力的文件，85%是各級政府制定的規范性文件，即被老百姓稱為“紅頭文件”的文件。
地方政府或部門，根據本地、本部門實際情況出臺“紅頭文件”，本應細化中央的相關政策和國家法律法規的原則性規定，使之在執行過程中更具可操作性，更好地服務百姓。出臺“紅頭文件”必須堅持依法、科學、合理、謹慎的原則。然而，這些搞笑版“紅頭文件”，卻背離了應該遵循的目標和原則，摻雜著一己之私。
目前，我國已初步形成五級政府、四級監督的規范性文件備案審查制度體係。也許有人會說，那些荒唐的“紅頭文件”，生命力不會持久，很快就會被糾正或撤銷。然而，有學者擔憂，個別地方政府或政府部門會不會在行政上投機取巧，只為追求“紅頭文件”達成的效果。在出臺“紅頭文件”時打法律擦邊球，明知文件內容違背科學、合法的原則，但仍輕率出臺。出臺之後，如果反對呼聲強烈，可以一撤了之。文件雖然撤了，但想制造的影響已成功制造了，想達到的目標也達成了。
政府行為的示范作用不容忽視。正如洪湖市的“香煙文件”，文件是被撤銷了，但當地官員仍認同文件的“精神”，認為“官員一根煙，影響一大片”。這樣的“紅頭文件”，別說存在半年，就是存在一個月、一周、一天都不應該，因為它的“出生”本身就是個錯誤。
中國政法大學鄧建新博士表示，由于沒有行政問責，違法紅頭文件的出臺與謝幕，對強制攤派的演出更起到了推波助瀾的作用。
鄧建新說，出臺違法的“紅頭文件”，是一種強制攤派銷售行為的極端表現。實際上，個別地方政府充當企業“銷售經理”的現象在某些地方已經形成了慣例。而動機很“冠冕堂皇”：促進地方經濟發展和就業，增加地方財政收入。“雖然黨中央提出科學發展觀後，以GDP數字領銜的政績觀正在得到修正，但是由于中西部地區經濟發展水平落後，發展經濟仍然是擺在這些地方面前的最大任務。”鄧建新說。
“違法‘紅頭文件’的出臺實際上還隱含著‘上有所好下必甚焉’的心態。”鄧建新表示，違法“紅頭文件”沒有被問責，表明了其上級默許的態度。如此一來，文件制定者更是堅定了兼職“銷售經理”的決心，追求“銷售業績”。
鄧建新說，只要不對違法的行政行為進行問責，即使個別地方政府不明修“紅頭文件”這個棧道，也會暗度陳倉以其他隱蔽方式幹預市場自由競爭。如此，不僅侵犯公民權益的行為不會得到遏制，還會助長一些行政部門在行政實效面前的衝動，以致越來越多荒唐的“紅頭文件”出現。（記者
郭曉宇）
