“我今年56歲，明年就退休了，就希望看著代表‘點菜’能夠制度化。”上海南匯惠南鎮人大主席周華忠如是說。
他口中的代表“點菜”並非飯桌上的程序，而是該鎮實事工程項目建設採取工程立項由代表“點菜”、實施過程由代表監督、建設結果由代表評估的做法。而在許多學者看來，這是中國基層民主改革實驗的示范田，與鎮江溫嶺的“民主懇談”有異曲同工之妙。
7月16日，惠南鎮召開第二屆人大第二次會議，預備通過《惠南鎮實事工程實施辦法(試行)》(下稱《辦法》)，周華忠首先向大會解釋《辦法》的制定情況，他希望能夠得到全體代表的同意。
“並”出來的改革
說起代表“點菜”的緣由，惠南鎮黨委書記徐勤觀頗有感觸，這是被區劃調整“並”出來的。
2003年5月，南匯區撤銷惠南、黃路鎮建制，建立惠南鎮；2004年5月，部分行政村區劃調整，祝橋鎮陸樓村、永樂村和工業園區4個行政村整建制劃歸惠南鎮管轄。
由于各鎮經濟發展水平各不一樣，合鄉並村後，面積大了，人口多了，問題自然復雜起來，尤其是涉及到村鎮基礎設施建設、勞動就業、教育衛生等與民眾關係非常密切的“實事工程”。當時正任惠南鎮鎮長的徐勤觀感到，在有限的財力條件下，無論是政府如何絞盡腦汁都很難讓各方滿意。
于是，法學院畢業的她決定做一個探索，那就是將“實事工程”項目交給人大代表來決定。每年10月中旬，先由人大辦公室和鎮政府通過聽證會、座談會、問卷調查、個別訪談、政府網站等方式，徵集各方意見，然後匯總，形成“年度政府實事工程徵詢表”，然後交付人大代表按照輕重緩急等標準進行投票選擇。最後，在預算總額內，排序靠前的項目優先入選。
這個想法一經提出，就得到了周華忠的讚同。于是，2004年起到2007年，惠南鎮實事工程的立項就由此形成慣例，民眾尤其是人大代表對此也是非常認同，形象地稱之為代表“點菜”。
2004~2006年的三年中，由代表“點菜”確定的實事工程共有32項，涉及到村鎮基礎設施建設、勞動就業、社會保障、教育衛生、新農村建設、平安建設和精神文明建設等方面，鎮財政共投入資金14960萬元。32項實事工程中，除惠南敬老院因土地審批速度問題暫未實施外，其余31項都如期完成。而鎮政府辦公樓陳舊，辦公條件也比較差。雖然有實力改善辦公場所，但是鎮政府最終沒有將此列入實事工程項目。
“這樣做了以後，現在是三方(政府、代表、群眾)滿意。”周華忠對于自己退休前的這一創新做法很是欣慰，上海市人大和南匯區人大對這種做法都很認可，同時也要求將原來自發的“點菜”變得更加規范，並且延續下去。所以，他很樂意看到將這種“點菜”慣例形成制度。“人大通過了，就有法律效力，代表‘點菜’就不會在我們這些創制人退休或調走之後中斷。”
當然，周華忠在說明為何要制定《辦法》時也承認“點菜”存在一些問題：一是操作上還不夠規范。雖然我們在實事工程的信息徵集、代表“點菜”、組織實施等方面進行了一些探索，但並沒有可借鑒的經驗，也缺乏理論的支撐和規范操作的程序。二是在監督上還不夠全面、透明。對使用財政資金實施的實事項目，還未全部由代表組成專門的監督組，對資金的使用、預決算過程、項目評估等，實行全面的跟蹤監督；在評估項目結果時，局限于部分代表的參與，沒有採取全體代表參與的辦法，因而無法做到客觀、全面地評估項目實施的結果。
不過，讓他放心就是，《辦法》在制度上基本解決了這些問題。
方案斟酌
16日早上，惠南鎮的人大會議室濟濟一堂，鎮人大代表和特邀嘉賓都安靜地坐在臺下，審議《辦法》。在每位代表和趕來的學者手上，都有一份《辦法》草案，周華忠說：“它需要大家‘橫挑鼻子豎挑眼’。”
由于是下午討論後再表決，在中午，飯後不久的代表和學者就在為《辦法》的完善獻計獻策。大到辦法的制定依據，以及“點菜”的啟動時間，小到措辭句讀、排列順序，代表與學者都關注到了。
在討論過程中，一個關鍵的問題凸顯出來，因為以前的“點菜”都是在人代會召開前就票決完成，得出結果也及時轉給鎮政府，好讓其寫入年度工作報告和預算報告。現在的《辦法》草案則要求人大開會當日才投票選出最需要辦理的實事項目。“這樣，這部分項目的預算就很難同時列入年度預算報告，因為鎮人大會議一般只開一天，一天之內修改預算來不及。”徐勤觀意識到問題的嚴重性。
隨後，在一番討論之後，考慮鄉鎮現實操作的困難，學者們認可了把票決時間提前，于是就在《辦法》中規定會前由人大辦公室組織全體代表確定實事工程的立項，最後再在人大會上正式表決通過。
一直關注此事的復旦大學何俊志博士為《辦法》的出臺出謀劃策，“公共產品的供給，從政府需要出發轉變為居民需求出發，這是一種進步。”
雖然對于計票方式還有些不滿意，不過，他說這都是技術問題，關鍵是惠南鎮已經開始做了，希望能夠擴大它的范圍。“一是《辦法》規定的實事工程項目應佔鎮當年財政預算的15%以上，以後可以逐步增加；二是由惠南鎮擴散到更多的鄉鎮。”
由于浙江溫嶺創造的“民主懇談”已走在前面，惠南鎮還特意邀請了該模式的創始人之一溫嶺市委宣傳部理論科陳奕敏科長前來交流。陳奕敏認為二者雖然都是探索基層民主改革的新模式，有共同點，但又各具特色。“我們走的都是群眾路線，只要尊重了民眾的意見，他們就會配合政府的工作。但是上海與浙江的經濟背景不一樣，上海的鄉鎮搞民主改革的意義要比溫嶺大。”
其實，惠南的“點菜”模式已經搞了將近四年，但一直很低調，沒有溫嶺模式的一舉成名。對溫嶺關注有七年的民間研究機構世界與中國研究所所長李凡已經是第二次來惠南，他告訴記者：“惠南只要求涉及實事工程的項目及其預算要代表決定，溫嶺則是全部預算由代表和群眾決定。”
恰在6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級幹部進修班講話中，就提到“要繼續擴大公民有序政治參與，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”；“發展基層民主，保證人民依法直接行使民主權利”。
李凡就認為，“溫嶺是全部預算，惠南是部分預算，後者的門檻更低些，更加容易推廣。”
鄉鎮改革是鋪路石
李凡認為惠南鎮與溫嶺的探索還有一個重要的共同點，那就是基層民主改革與當地高校和媒體的結合。溫嶺目前主要是浙江大學在參與，而惠南則是復旦大學在參與，對于二者，全國許多媒體都在關注。“高校的出謀劃策與媒體的鼓與呼，為兩地的改革帶來壓力和動力。”
實際上，惠南引起學者的關注源于去年12月14日，上海人大常委會培訓工委周梅燕調研員到惠南的一次培訓經歷。周梅燕意外看到惠南這一模式，欣喜之余，在這方面造詣頗深的她趕緊聯係了一批學者多次到此調研，並積極促成《辦法》的制定。
李凡仔細分析了這兩個地方之所以首先出現“參與式”預算改革的萌芽都具備一些條件，“鄉鎮幹群關係如果非常緊張或者毫無衝突，是產生不了改革的，前者是不敢改，後者是沒必要改，只會在那些有點衝突，但問題又不太嚴重的地區才會尋求轉化矛盾的辦法，最終選擇了民眾參與預算來化解。”李凡認為符合這個條件的鄉鎮大約全國超過一半，也就是說，這一半的鄉鎮既有壓力也有動力推行此項“參與式”預算改革。
當然，他也認為鄉鎮的預算改革逐步到位，經驗積累夠了，就可以擴展到縣級，“那樣就更有意義了，鄉鎮的改革是敲門磚，也是鋪路石。”
上海市南匯區人大常委會副主任談林福則告訴記者，惠南的模式確實可以全面鋪開，南匯人大正準備把《辦法》印發全區，希望其他鄉鎮也學習這一模式。“據我所知，南匯周浦鎮也打算將實事工程交由代表‘點菜’。”
（田享華 王芳）
