專家忠告：在當前國家對土地開發控制比較嚴格的政策下，（地方政府）企圖爭取通過總體規劃編制對國家的控制政策有所突破，使大量批租土地合法化，這顯然是與中央一再強調的可持續發展的方針背道而馳的
文 ／ 瞭望周刊記者 王 軍
１２月１４日，新華社播發國務院總理溫家寶在全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議上的講話。雖然這個講話是在今年１０月２８日作出的，但中共高層對土地問題的強烈關注仍擲地有聲。
就在高層高調嚴管土地之時，國內各大城市正忙于新一輪總體規劃的修編。作為資深的城市規劃學者，北京市城市規劃設計研究院原副院長董光器參加了大量城市規劃的評審，他對《瞭望新聞周刊》說：“每個城市在修編城市總體規劃的綱要中都把十六大和十六屆三中全會提出的發展目標和科學發展觀作為最重要的指導思想寫在總則的最前面。但是，城市化的速度能快到什麼程度，城市規模多大才能滿足經濟社會發展空間的需要，還存在著不少值得思考的問題。”
“總的傾向是過熱。”董光器得出這樣的結論。他認為，一些地方政府在總體規劃修編中，存在著不顧客觀條件極力把城市做大的趨向，“實際上是要爭取今後有更多的土地可以拍賣，以獲得眼前利益。”
他提出這樣的忠告，“在當前國家對土地開發控制比較嚴格的政策下，企圖爭取通過總體規劃編制對國家的控制政策有所突破，使大量批租土地合法化，這顯然是與中央一再強調的可持續發展的方針背道而馳的。”
超常發展目標背後的訴求
董光器不願點出這些城市的名字，理由是“規劃方案仍在制定之中，尚未成為事實。許多送審的方案我們已指出了問題，他們要據此修改。”但他仍感到對這些問題有“站出來說一說”的必要。
南方一個省會城市修編總體規劃，董光器應邀前去評審，看到“許多地空在那裏收不回來，因為政府把地都賣掉了，錢也花完了。于是又做規劃，再要土地。”
“中央已砍掉了９０％以上的開發區，收回了幾百平方公裏的土地，可大城市又要拼命地做大規模，通過規劃要地，這樣搞下去，經濟效益從何談起？這種現象如果過熱後再制止，就難了。”他向《瞭望新聞周刊》表示。
西部一個省會城市的情況也令他不安，“這個城市的現狀是只有２００多萬人口，可做規劃說２０２０年城鎮人口要達到１０００萬，完全超出了實際可能，我們給否了。我還專給他們講人口規模應該怎麼來計算。”
董光器說，“編制城市總體規劃首先要確定經濟社會的發展目標作為編制的根據。其中一個重要指標是ＧＤＰ的增長速度。現在不少城市在２００４年至２０２０年的規劃中都提出了兩位數持續增長的指標，少則１２％，多則１７％，甚至更高。中央提出到２０２０年翻兩番，有的城市卻提出了翻三番的超常發展目標。這種增長速度如能達到當然是值得追求的，如果違背了經濟發展規律，成為空想，則弊端甚多，必然會浪費寶貴的資金和資源。”
許多大城市目前的實情是，市域人均ＧＤＰ不足１０００美元，市區約為２０００美元或者更多一點，正處于人均ＧＤＰ從５００美元到４０００美元的初步現代化時期。資料顯示，韓國、新加坡和中國的香港、臺灣，實現初步現代化大體經歷了１３至１７年，上海經歷了１４年，北京預計需要１７年。在這一時期，ＧＤＰ年增長率時高時低，有相當年份可達兩位數增長，但平均年增長率均在９．５％左右。通過對中國２５個百萬人口以上大城市的分析，實現這個目標，快的需要１４至１７年，少數城市則需要２０年或者更長。
可是，在這一輪總體規劃的修編中，許多大城市提出要在今後１７年內，即從２００４年到２０２０年，始終保持兩位數以上的高速增長。“這是否又是一個不切實際的高指標？”董光器發出疑問，“對于綜合性的大城市來說，在今後十幾年內平均年增長率如能保持９％至１０％的平穩發展，已經留下了相當大的發展余地，要經過相當艱苦的努力才能達到預期的目標。況且年均增長率的準確計算還要刨去漲價等因素，用一個統一的標準價比較才有意義。如以１９９０年為標準價計算，一般實際增長率相當于當年毛增長率的八成左右。超常發展對于處于有特殊區位或有特殊發展機遇的中小城市來說比較容易出現，對綜合性大城市實現的可能性就非常小了。”
“但你這個數字上去了，城市的規模就得大，需要的土地就得多，這才是關鍵。”他對這些城市修編總體規劃背後的動機表示懷疑。
城市化“誤區”
兩院院士、中國城市規劃學會理事長周幹峙，在前不久召開的“２００４城市規劃年會”上，不點名地批評了“中原一城市”：“現狀面積只有１２５平方公裏，卻高價聘請一位外國的建築師，畫出一個１５０平方公裏的新區。”
同時被他批評的還有，“西部一個六七十萬人的城市，經濟實力十分有限，水資源長期以來一直是一個制約因素，但卻提出發展到３００萬人的宏大目標；山東有一個縣，現在還不到１０萬人，縣長卻下令修一條６０公裏長的環路，做一個２００多平方公裏的規劃。”
周幹峙指出，這些地方規劃的目標，“不是科學預測和嚴謹論證的結果，而是領導人拍腦門、誇海口的產物。一些規劃人員無視城市發展的科學規律，違心地盲從領導的政績需求，做出一個個‘大規劃’。在國家實行宏觀調控的形勢下，顯得極不和諧。”
董光器介紹說，在這次修編總體規劃的過程中，不少城市提出加速城市化促進經濟發展的口號，把年均城市化率提高到１．５％至２％，市域范圍內城市化水平目前不到３０％，可規劃到２０２０年城市化水平要達到６５％至７０％，甚至還高出上述目標。而在國內城市中，只有深圳、東莞、無錫等，在上世紀八九十年代，城市化年增長率才突破了１％，就全國而言，這只是極少數。
他作出這樣的評價，“對于大多數城市來說，在１７年內城市化率都要保持１．５％以上的高增長，幾乎是不可能的。既或按年均增長１％推算，對于綜合性大城市來說已是了不起的成績了。”可以引證的數據是：１９７８年至１９９８年的２０年間，全國平均城市化年增長率為０．５％，１９９６年以後城市化速度快一些，也只保持在１％左右。“只有工業化才能推動城市化，如果經濟發展不起來，把大量農民轟到城裏來，又沒有這麼多的就業崗位，只能增加城市的負擔，增加不穩定因素，又有何益處呢？”
周幹峙認為，在當前城市化進程中，已出現的誤區包括，“把城市化目標變成一種指標，或作為城市現代化的一個指標”。他表示，“達到一定目標並不是指標越高越好。歐美不少國家城市化比重達７０％－８０％，並不比某些比重達到９０％以上的國家落後。中國未來的城市化比重，也未必一定比其它國家高才算好。要看高在哪裏﹖為什麼高﹖”
他談及一個極端的事例，“目前我國在一定范圍內城市化比重最高的地方可能是內蒙古額齊納旗，該旗總面積１１．４６萬平方公裏，比浙江還大一點，總人口４萬多，８７．５％集中在旗政府所在地，那是荒漠化逼出來的，牧民進城貧困化，這種城市化真是罪過。”
董光器注意到，公安部門的城市化水平統計是戶籍非農業人口與戶籍總人口之比，第五次人口普查的城鎮化水平是城鎮實際人口（包含在城鎮居住的農民和暫住人口）與城市總人口之比。“一般城鎮化水平要比城市化水平高出１０％至１５％。年增長率測算應該用同一個概念比較才有意義。可是，有的城市現狀按公安部門統計的城市化水平作基數，預測水平又用城鎮化的概念，年增長率就很高，這是不確切的。”
地方利益的博奕
地方政府抬高城市化預期與土地擴張的欲望相關。
“我國城市的財政狀況可以說喜中有憂、喜憂參半。”周幹峙分析道，“一方面是城市政府手中掌握的資金多了，花在城市規劃上的錢也比過去多得多；另一方面，城市公共財政並沒有一個可持續的穩定可靠的來源，相當大一部分城市政府，特別是一些中小城市，依然面臨‘吃飯財政’的窘況。城市建設的資金，最主要的是靠土地出讓，也就是賣地的收入。”
他認為這將導致惡性循環：“為了維持財政支出的需要，也為了償還前任留下的欠賬，政府不得不劃出更多的土地用于出讓，因此就出現了寅吃卯糧的現象，這一屆政府把今後幾屆政府的規劃指標都用光了，留給後人的除了一些大廣場、寬馬路、花裏胡哨的政績工程外，就是一筆大債務。由于公共財政收入的拮據，政府工程的拖欠問題就成了一個突出的矛盾。由于盲目擴張土地面積造成的失地農民劇增、由于補償不合理造成農民生活的困難，加劇了農村相對貧困化的趨勢，產生了新的社會不公平現象，並且由此引發了大規模的上訪和各種惡性社會治安問題。”
“今年以來到建設部上訪的人數，截至８月底，有四千多批、近三萬人次，已超過去年全年的３９２９批、１８０７１人。”周幹峙說。
與土地密切關聯的城市公共財政問題受到學界關注。有分析認為，１９９４年中央與地方實行分稅制，地方政府的財政約束變硬，地方稅收只能維持現有城市功能運轉，而對于大多數城市政府來說，城市功能擴張使其財政狀況入不敷出；維持城市功能擴張所需要的支出，只能依靠土地市場，土地收益成為地方政府的主要收入。１９９８年住宅制度改革空前盤活了土地市場，于是地方政府競相賣地“經營城市”，城市土地需求呈爆炸式增長。
在某種意義上，總體規劃修編已成為地方利益期待的突破口。但董光器提醒地方政府準確丈量自己的胃口，因為“人均ＧＤＰ超過４０００美元之後，由于勞動生產率高了，崗位需求少了，就業門坎高了，城市人口的增長會迅速減緩。而在今後１７年的總體規劃期限內，國內多數城市處于從人均ＧＤＰ１０００美元向８０００美元過渡的時期，人口增長勢必經歷４０００美元的拐點。以日本東京為例，工業化時期人口年均增長率為１５‰；人均ＧＤＰ從近５０００美元增至２萬美元時，人口年均增長率降至１０‰；超過２萬美元後則只有１．２５‰。”
他對《瞭望新聞周刊》說，“目前國內不少大城市２０世紀９０年代人口的增長率保持在２０‰左右，與日本工業化時期的增長速度相倣。今後１７年內，城市人口增長要在人均ＧＤＰ達到４０００美元後發生轉折，規劃人口的年增長速度始終維持在２０‰已經偏高了，而不少規劃卻要求把今後每年增長速度提高到２５‰以上，很顯然這樣推算出來的規模肯定過大了。”
董光器從就業崗位的角度作出分析，“只要確定了２０２０年ＧＤＰ值和人均ＧＤＰ值，即可估計出就業崗位來。當人均ＧＤＰ處于８０００美元至１萬美元階段，一般就業比較充分的城市，在考慮了老齡化的影響以及就業年齡推遲等因素下，就業率仍應在５０％至５３％左右，如果在就業年齡組中失業人員和無就業意向的人員較多，就業率也不應該低于４８％，否則將會出現經濟衰退，社會不穩定等諸多問題。”
“如果用這個方法校核，許多城市規劃２０２０年的就業率還不到４６％。很明顯總體規劃提出的人口規模過大，和一個經濟發展健全的城市的要求不匹配。”他說。
