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從政道德立法:美國治腐的殺手锏
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| 2007年06月08日 16:42:17 來源：《中國改革》 | ||
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編者按：近來，我國土地開發領域頻頻暴發公權出軌、官商勾結的權場“旋轉門”事件。一批被查的涉地官員都曾是政府主管房地產部門的高官，退休後又擔任與房地產相關的行業協會或學會負責人，在許多房地產項目中扮演土地中介角色。如何破解這一問題？美國圍繞著從政道德進行的立法和執法實踐，無疑給我們下一步的相關領域改革提供了思路。
政府官員的腐敗與道德淪喪問題是當今世界各國普遍存在的現象。雖然美國是一個法治健全的發達國家，但美國聯邦政府自成立後也一直未能擺脫政府官員道德與腐敗問題的困擾，只不過在每個歷史階段，這些問題的主要內容和表現形式有所變化，發生的程度和造成的影響不同。針對政府官員的道德與腐敗問題，美國不斷制定出新的從政道德法律規范，並設立相關的監督和執行機構。 彭德爾頓法：任人唯親與任人唯賢的重大分水嶺 從完全沒有控制的腐敗，到建立起比較嚴格和周密的對政治腐敗的制約，美國經歷了一個相對長期的歷史過程。然而，從19世紀20年代後期到1883年，伴隨著工業革命和政黨分肥制，美國面臨著第一次政府官員的嚴重腐化。許多政府官員都想利用職權牟取利益，實力雄厚的財閥希望能夠輕而易舉地收買國家高官。例如，1872年太平洋聯合鐵道公司給國會議員大量股票，以阻止國會核查該公司在修建鐵路時中飽私囊；別有用心的議員提議增加公共開支撥款為特殊利益集團服務；南北戰爭期間，聯邦軍事部門的官員通過幫助企業取得採購合同來獲得回扣，結果向有關企業採購的往往是偽劣軍需品等等。尤其是在美國南北戰爭之後，出錢購買聯邦政府職位變得司空見慣。 嚴重的腐敗最終激起了社會強烈的改革要求。在這種背景下，1883年，俄亥俄州的民主黨參議員喬治·彭德爾頓提出以業績制為基礎的公務員法案---《彭德爾頓法》，通過美國國會審議並頒布實施。該法案授權總統組成一個專門的道德委員會，負責制定委任聯邦官員的程序規則，該規則的核心目的是錄用“最優秀的”人員為行政部門服務。這項以提案人命名的法案成為政黨分肥、任人唯親與注重業績、任人唯賢兩條路線的重大分水嶺。該法案標志著美國邁入公共行政管理史上的新階段，美國政府官員的從政道德建設從總體上步入正軌。 從政道德法：對權場“旋轉門”做了嚴格限制 但是，各級政府仍然存在著道德與腐敗問題，尤其是第二次世界大戰結束後，行政權日益膨脹，行政官員的道德問題變得日益突出。為了改善行政官員的道德水準，1961年5月，肯尼迪總統頒布了第10939號行政令，提出了政府官員的道德標準指南。1965年初，約翰遜總統以此為基礎提出了更為完善的道德行為標準令——11222號行政令。盡管政府頒布了官員道德操守的具體標準，但執法部門還是發現政府中存在腐敗問題。1972年的“水門事件”暴露了美國政府道德方面的嚴重問題，引發了政府的信任危機和社會對政府官員道德行為的質疑。 針對這種道德信任危機的嚴峻形勢，為了制約政府官員違反從政道德的行為，1977年1月，卡特在總統就職演說中做出改革政府官員制度的承諾。卡特認為，基本的人倫道德是保證政府公正、廉潔的基礎和最後防線，腐敗根源及後果表現為官員或行政人員喪失基本的廉恥觀和道德準則，因此必須將紀律處分、法律制裁與道德培訓結合起來。 1978年10月26日，國會通過了《從政道德法》(同時通過與此相關的《公務員制度改革法》和《監察長法》)。該法對換屆交接、官員任命、選舉、募捐、遊說、經濟活動中的各種行為進行規范。該法關注的內容共四項：第一，設立聯邦道德規范辦公室。第二，規定了行政官員的任後操守問題----即所謂“旋轉門”限制（離職後，從行政部門轉到私人部門），規定對高級行政官員離職後進行一年冷凍期，禁止他們以公司顧問或職員名義同其服務過的政府部門進行商務談判，並禁止其在離開政府一年內為任何事由遊說其前任機構。第三，所有總統提名的高級官員的額外收入不得超過其正式收入的15％；行政部門中的幾千名高級官員必須申報財產。第四，設立獨立檢察官制度專司調查、檢控高級行政人員的違法犯罪活動。 需要注意的是，《從政道德法》屬于法律范疇，具有法律效力。如果一名政府官員被法院裁判違反《從政道德法》，就會受到法律懲處。 聯邦政府還設立《從政道德法》的執行機構。該法第四章專門規定，在聯邦人事管理局內設立新的政府機關---聯邦道德規范辦公室(也譯為聯邦倫理辦公室、聯邦廉政署)，審查政府各部門的官員因利益衝突而出現的道德腐敗，負責高級行政人員的財產申報和協調人事管理局對行政人員的監督。 《從政道德法》同時規定，設立聯邦道德規范辦公室的法律文件屬于“日落”條款----“一定時間後廢止”，美國國會分別在1983年、1988年、1994年、1999年和2006年五次修訂和重新頒布《政府道德辦公室再授權法案》。獨立檢察官制度則在1999年由于沒有獲得國會的授權而被廢止。 從政道德改革法：公職人員瞞報財產則受刑事制裁 《從政道德法》施行後，該法的缺憾逐漸顯現出來，尤其是該法只對行政官員進行監督，而不涉及國會議員。到了80年代，公眾日益對道德醜聞頻出的國會不滿。另外，“伊朗門事件”證明，為更好地履行職責，政府道德規范辦公室應該直接對總統負責，1989年1月，老布什總統建立了聯邦道德法改革總統委員會，布什總統指示該委員會在修訂該法時考慮四個指導原則：① 公共官員的道德標準必須充分嚴格，以確保官員最誠實地工作，不辜負公眾對他們的信任。②道德標準必須公平，必須客觀且合乎常理。③道德標準必須對立法、行政和司法三權一視同仁。④不可不合理地阻止有能力的人進入公共服務領域。 同年11月，布什簽署了國會通過的《從政道德改革法》，該法首次為所有政府官員提供了統一的道德行為標準，適用范疇增加了立法和司法的官員(包括國會議員、法官及其工作人員)，從而使公職人員的從政道德規范得到進一步的完善。例如，該法明確規定，聯邦政府官員不能向“任何人”要求或從其手中接受任何有價值的東西，這包括以下兩種情況：第一，尋求該官員個人任職部門的政府行為、同其部門進行商務活動、或（在行政部門官員參與的情況下）進行受到其部門監管或審批的活動；第二，其利益可能受到執行或不執行該官員個人職權的實質影響。《從政道德改革法》對現存“旋轉門”制度的條款只做了微小的調整，並首次增加了對前任國會議員和前任工作人員遊說國會的限制。 以《從政道德改革法》的相關規定為基礎，美國政府道德規范局又出臺了係列配套法規，形成了一套較完善的財產申報辦法。《從政道德改革法》等法律法規規定，包括總統、副總統、國會議員、聯邦法官在內的立法、行政和司法機關中一定級別以上的官員(2003年約為2萬人)，必須按時公開申報其財產收入，包括動產、不動產、工資收入、接受的禮品、債權、旅遊的支出以及配偶和子女與其有關的財產收入；美國一般公務員(2003年約為25萬人)則是秘密申報財產。所有公職人員必須在申報的同時出具一份保證書，聲明自己如果故意隱瞞則願意受到刑事制裁。 考慮到政府官員道德問題的重要性，而原政府道德規范辦公室由于體制束縛又影響了其作用更大發揮，《從政道德改革法》規定，聯邦道德規范局于1989年10月1日從人事管理局脫離出來，升格為獨立的副部級單位。這次機構調整實現了聯邦政府道德行為管理的專職化。該局升格後，直接受總統領導，對總統負責，每兩年向議會報告一次工作。聯邦政府道德規范局專門負責腐敗的預防，主要任務是提升聯邦政府官員的廉潔和道德水準，增強公眾對政府的信心；職責包括調查與協調、咨詢與忠告、受理投訴、灌輸道德意識，指導各州的“道德委員會”，也對外國政府提供“道德指導”。凡總統提名的政府官員在提交參議院批準任命之前，必須由政府道德規范局對其財產申報及個人品德進行論證考察。 該局現設有局長辦公室、國際協助與管理創新辦公室、律師及法規辦公室、行政規劃辦公室和後勤辦公室等五個部門。現任局長為康塞克，共有82名正式工作人員，在地方無分支機構。 行政官員道德行為準則：公職人員行使公共權力的規范 在《從政道德法》和《從政道德改革法》實施後的一段時間內，美國國會對這兩部法律進行了數次局部修改。聯邦政府道德規范局依據這兩部法律，制定了一係列配套法規和若幹實施細則，使從政道德監管制度更為嚴格、細密，便于遵循。 2002年，聯邦道德規范局對以前頒布的法規和實施細則進行了集中編撰，于10月2日公布了《行政官員道德行為準則》。該規則囊括了以前的從政道德法規並進行改進，對公職人員的行為作了很詳細的規定，包括對政府官員的14項基本要求，涉及外界贈送禮物、彼此間贈送禮物、利益衝突、公正執法、為親屬就業的考量，以及濫用職權和外出活動等等。例如對演講費、講課費和出版費做了限制性規定；收受的禮物價值不得超過20美元；對公職人員在行使公共權力、進行社會管理、提供公共服務等活動的過程中可以做什麼，不可以做什麼以及應該怎麼做，如果違反規定會受到什麼懲罰等等都作了嚴格規定，具有較強的針對性和可操作性。 該規則還要求每位公職人員也要服從其所在部門頒布的針對該規則的補充細則。該規則主要內容如下： 第一，聯邦道德規范局有權監督政府的各個部門。聯邦道德規范局為政府各個部門提供道德指導，有權復查高級官員的財務報告並要求其更正。對于各部部長、其他高官以及任職于核心決策部門或保密部門的官員，聯邦道德規范局有權進行全方位的道德審查。 第二，每個部門的道德監管實行行政首長負責制。該首長任命主管和副主管各一名實施道德倫理監督與培訓任務。具體任務如下：①提供輔導及咨詢服務；②提供道德教育和培訓；③審查上報的個人財務清單；④監督行政行為並懲罰違反道德倫理的行為；⑤與聯邦道德規范局保持經常聯係。 第三，建立遊說披露制度。國家機關必須對外公開一般人員與“特定人員”見面的記錄，“特定人員”是指總統、副總統、總統辦公室有關人員、軍官和任職于核心決策部門(科室)或保密部門的官員。 第四,對假公濟私的限制。禁止官員參與可能導致利益衝突的活動，禁止官員為了將來的再就業目的而與公司進行商務談判，在政府採購中禁止官員收受額外費用。禁止官員濫用行政資源(包括保密材料、動產、不動產、下屬職員和工作時間)，若官員已經兼職，則必須辭職。 第五，對離職後再就業的規范。如果該官員在職期間作為主管、首席代表、律師或會計師與某公司有業務往來，則該官員終生不得任職于該公司。如果該官員在職期間作為一般工作人員參與了政府與該公司的有關活動，則該官員在離職後二年內不得在該公司任職。任何官員必須在離職一年後才能就職于與該部門業務有關的公司。 第六，保護並公開聯邦道德檔案。各個部門必須依據國家檔案局的規定保存好每一位官員的道德品行檔案。任何官員(包括辭職或退休)均有權查閱自己的品行檔案。此外，2006年6月8日，為了執行《政府文件公開法》，聯邦道德規范局提出了工作改進計劃，使自己的行政活動和公職人員的品行檔案也置于大眾和媒體的直接監督之下。 由美國的從政道德立法可以看出，美國從政道德立法一個顯著的特點，是預防性規定多于懲罰性規定，即法律不單單規定了違法犯罪後的處罰，而是更多地規定了公務人員應該做什麼，不應該做什麼；各種情況下何為合法，何為非法。這反映出美國社會對治理腐敗的基本態度是避免腐敗事件的發生，防患于未然；反映了立法者的寶貴良知：從政道德立法的根本目的不在于對違法者的處罰，不在于抓住多少腐敗犯罪分子，而是在樹規矩、明戒律，使監督對象懂得並遵守這些規矩，不去觸犯戒律。（楊曙光 山東煙臺大學法學院） |
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（責任編輯:
王永霞
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