建立覆蓋城鄉的社會保障體係

劉永富 　

    黨的十六屆六中全會提出了建立覆蓋城鄉居民的社會保障體係的目標任務，明確了當前及今後一個時期社會保障發展的方向，標志著我國社會保障事業進入了一個新的階段，開始了由城鎮為主向城鄉統籌、由職工向居民、由單一支柱向多層次體係的重大轉變。社會保障作為國家的一項經濟制度，具有保障居民基本生活、調節收入分配、拉動經濟增長、維護社會穩定的重要作用，是現階段深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的基礎性工程，中央重視，社會關注，人民關心。

    當前，我國政通人和，國民經濟又好又快發展，全國上下社會保障的意識不斷增強，發展社會保障事業具備很好的社會條件和物質基礎。我們要緊緊抓住這一有利時機，以科學發展觀為指導，按照構建社會主義和諧社會的要求，理清工作思路，轉變工作方式，加大工作力度，進一步加快構建覆蓋城鄉的社會保障體係。

    努力擴大覆蓋范圍,讓更多的人享有社會保障。經過20多年的改革和探索，我國形成了以養老、醫療、失業、工傷、生育保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的社會保障體係，但覆蓋面窄的問題仍然十分突出。建立覆蓋城鄉的社會保障體係，就是要統籌考慮城鄉社會保障制度，逐步將各類人群納入覆蓋范圍，實現城鄉統籌和應保盡保。但城鄉統籌不是城鄉統一，城鄉生產力水平和各方面情況不同，城鄉居民在現階段享有的保障項目和保障水平，會有所區別，不可能是一個標準。在城鎮，應當繼續完善養老、醫療、失業、工傷、生育保險制度，逐步把各類職工和靈活就業人員都納入覆蓋范圍，同時抓緊建立城鎮居民醫療保險和農民工社會保險制度，加緊研究制定城鎮沒有參加養老保險的困難集體企業和無工作老年人的基本生活保障辦法。在農村，應當全面建立農村最低生活保障制度，進一步推進新型農村合作醫療，探索農村社會養老保險制度，建立與家庭保障、土地保障相結合的保障體係。當前，要特別注意解決被徵地農民的就業和社會保障問題，做到即徵即保，確保他們的生活水平不因徵地而降低。

    建立多層次的社會保障體係，逐步提高保障水平。完善的社會保障體係，不僅取決于覆蓋范圍的大小，而且取決于保障水平的高低。近年來，我國GDP年均增長10％以上，財政收入增長接近20％，職工工資增長較快，而退休人員基本養老金水平仍然較低，群眾“看病難”、“看病貴”的問題還沒有得到較好解決，最低生活保障、新型農村合作醫療、社會救助的標準也都較低。因此，在擴大覆蓋面的同時，不斷提高社會保障水平，是廣大人民群眾共享改革發展成果的需要。從制度層面講，一是要按照權利與義務相對應、公平與效率相結合的原則，建立參保繳費與待遇挂鉤的激勵約束機制，鼓勵人們參保繳費；二是要改變目前主要依靠基本保險、保障形式單一的局面，推進企業年金和補充醫療保險，發展商業保險和社會救助，建立多層次的保障體係；三是要建立保障費用正常增長機制，根據經濟發展、職工工資、物價變動等情況，適時調整和提高保障水平。當然，保障水平的高低歸根結底取決于經濟發展水平。保障過高，就會超出經濟發展水平和各方面的承受能力，實際上難以做到；保障過低，又難以保障居民的基本生活，社會保障的作用便不能得到有效發揮。

    加強社會保障基金的籌集和管理，不斷提高支撐能力和安全程度。加強基金的籌集和管理，做到應收盡收、確保安全和實現保值增值，是當前完善社會保障體係的重要任務。“十五”以來，我國五項社會保險基金收入年均增長21.5％，支出年均增長18.4％，積累年均增長34.9％。這種收大于支和積累逐年增加的形勢，為確保社會保障支付提供了資金保證，但基金總量與人民群眾對社會保障的需求相比，還遠遠不夠。當前，我國要擴大覆蓋范圍和提高保障水平，必須進一步加強基金徵繳工作，充分發揮其主渠道作用，同時要建立公共財政體制，不斷加大財政對社會保障的投入力度。近年來，社會保障基金規模快速增長，管理制度不斷完善，基金安全程度逐步提高，基金管理的總體情況是好的。但是，仍然有一些地方沒有嚴格執行國家政策規定，社會保障基金管理不規范問題比較突出，有的甚至擠佔挪用基金。現階段，要進一步加強監管工作，建立健全內部控制制度、信息披露制度和要情報告制度，完善社會保障監督委員會的工作機制，加強監督隊伍建設，開展基金安全教育活動，加大監督檢查力度，發揮行政監督、專門監督和社會監督的協同作用，形成人人關心基金安全、重視基金安全、維護基金安全的社會氛圍。在社會保險基金中，養老保險個人賬戶基金是長期積累型基金，能否做到保值增值，直接影響到職工退休後的保障水平，也關係到未來的支付能力。隨著個人賬戶逐步做實，要制定基金投資管理辦法，既支持資本市場發展，又確保獲得較好的收益，避免基金貶值。

    堅持以人為本,提高社會保障管理服務水平。以人為本是社會保障工作的根本原則。各級社會保障部門要把為社會保障對象提供優質的管理服務作為工作的出發點和落腳點，不斷提高管理服務水平。一是抓好基礎設施建設。加快公共服務設施和服務網絡建設，在縣以上地區普遍建立社會保障服務中心，在街道社區普遍建立退休人員活動中心，搭建街道社區社會保障工作平臺，提供貼近基層、貼近社會保障對象的管理服務。二是發展老年服務業。隨著人口老齡化和家庭小型化趨勢的發展，必須加快構建居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的老年服務體係。2006年對全國地級以上城市的1800萬退休人員進行的問卷調查顯示，有11％的退休人員希望在退休人員公寓養老，有8％的打算聘用養老護理員。這說明，興建退休人員公寓和開展老年護理有較大的需求，開展這兩項工作還可以增加1000萬左右的就業崗位。從現在開始，我們應當通過政府引導、社會參與、市場運作的方式，選擇一些大中城市進行試點。三是增強提供社會保障的能力建設。其核心是推進社會保障的規范化、信息化和專業化建設。特別是社會保險機構，要優化業務流程，規范服務標準，改善管理服務手段，不斷提高管理效率和服務水平，通過真心、真情、真誠的服務，對社會保障對象“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”。

    加快社會保障立法，把社會保障納入法制化軌道。社會保障是通過國家立法強制實施的社會經濟制度，必須有完善的法律法規作為保證。社會保障法律體係的健全和完善，對于推進社會保障具有十分重要的作用。在實際工作中，推進社會保障工作遇到的很多矛盾和問題，都與法制不健全、監察手段不足有關，因此迫切需要加強法制建設。應當說，經過20多年的改革實踐，我們已經積累了許多經驗，已經具備較好的立法基礎，當前需要加快這方面的工作步伐，把成熟的經驗和做法上升為法律，盡快出臺社會保障的法律法規。中央高度重視社會保障立法工作，全國人大已將社會保險法等列入今年的立法計劃，目前已進入修改論證階段。同時，社會保障基金管理條例、企業年金條例等配套法規，目前也正在積極研究之中。加強法制建設，形成基本法律、行政法規和政策措施相結合的法律政策體係，將為社會保障事業發展提供法律依據，推動社會保障事業的健康有序發展。

    開展社會保障理論和戰略研究，為制度和機制創新提供支持。我國人口多，經濟發展總體水平不高，城鄉和地區之間發展不平衡，這是建立和完善社會保障制度的基本國情。從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換，這是我們建立和完善社會保障制度的歷史特點。人口老齡化、就業方式多樣化和城鎮化呈加速發展態勢，這是建立和完善社會保障體係面臨的新形勢和新挑戰。從解決歷史遺留問題和當前緊迫問題向建立長效機制轉變，從解決城鎮社會保障問題向統籌城鄉社會保障轉變，我國社會保障體係建設面臨著一係列重大理論和實踐問題。但是長期以來，我國社會保障理論與戰略研究滯後，社會保障規劃和制度設計缺乏係統性，政策不銜接，責任不清晰，使有限的資源得不到充分利用，影響和制約著社會保障事業的發展。目前，我國迫切需要集思廣益，推動社會各界深入開展有關社會保障的理論和戰略研究。理論研究要著眼于總結我國社會保障的生動實踐，充分認識社會保障的地位和作用，正確把握社會保障的規律和特點，不斷探索實現社會保障的方法和途徑，形成和豐富有中國特色的社會保障理論，以增強工作的堅定性和自覺性；戰略研究要在認真分析當前及今後一個時期經濟社會條件的基礎上，加強宏觀性、前瞻性、戰略性研究，對覆蓋城鄉的社會保障體係進行總體設計和係統規劃，明確社會保障體係建設的戰略目標、戰略重點、戰略步驟和主要任務，以增強工作的係統性和科學性。 （作者：勞動和社會保障部副部長）