城鄉二元結構在內容與形式上不斷翻新以及新舊二元結構“疊加”的現象表明，中國社會人口流動、階層分化、利益重組呈加速發展態勢，這對執政黨的政策供給能力提出了嚴峻挑戰。
當前，“新二元結構”問題成為社會關注的焦點。舊有的城鄉
二元結構依然存在，城市裏又形成了農民工與城市人、“城中村”與城市社區的新二元分野；新農村建設如火如荼，但地方政府“樣板工程”和“馬太效應”又共同催生了
“超級村”與“落後村”的新二元怪胎；行政主導型的城鄉二元結構尚未退出歷史舞臺，市場主導型的新二元結構又悄然登場……
城鄉二元結構在內容與形式上不斷翻新以及新舊二元結構“疊加”的現象表明：中國社會人口流動、階層分化、利益重組呈加速發展態勢，政策需求比以往任何時候都來得更迫切、更迅疾，政策環境比以往任何時候都來得更復雜、更嚴峻，這對執政黨的政策供給能力提出嚴峻挑戰——不僅挑戰政策內容的公平性正義性，而且挑戰供給體係的民主性科學性；不僅挑戰宏觀決策者的敏銳性果敢性；而且挑戰微觀決策者的創造性務實性。面對日益復雜的政策環境和與日俱增的政策需求，任何政策供給的遲疑、優柔、失衡和失當，都有可能加劇“新二元結構”的繁殖和擴散，進而引發新的社會矛盾。因此，提升黨的政策供給力是當務之急。
增強政策供給的協調性，避免政策供給的失衡性
探究城鄉二元結構演進的動因，我們總會發現：政策供給、制度安排、體制保障的不對稱、不協調、不均衡是導致舊二元結構不斷固化和“新二元結構”不斷衍生的重要原因。“新二元結構”就其實質而言，是社會轉型過程中階層分化、利益分化的表現形式。執政黨政策供給的目標取向之一，就是協調社會發展過程中新出現的利益矛盾。假如政策供給本身缺乏協調性，假如改革措施本身缺乏協調性，不導致非均衡的二元結果，那才是咄咄怪事。由此可見，統籌兼顧的根本方法是何等重要！黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的戰略目標，這迫切需要實現城鄉之間政策供給和制度安排由非均衡供給向均衡供給、由孤立性安排向耦合性安排的根本性轉變。
增強政策供給的組合性，避免政策供給的孤立性
面對改革攻堅，政策供給和制度安排也相應進入了一個攻堅破難、全面整合、綜合推進的階段。解決“新二元結構”問題，甚至更進一步說，解決改革攻堅階段的一切深層次、全局性社會問題，不是單一政策所能奏效的。拿解決城市中的“新二元結構”來說，就會涉及到土地制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育制度、醫療衛生制度、戶籍制度、住房制度、城市管理制度、公共產品分配等多方面改革。因此，必須運用統籌的思維，通過統籌的方法，學會打“組合拳”，提高綜合性、多元化、配套性政策資源的供給能力。
增強政策供給的公平性，避免政策供給的非對稱性
二元結構的演進，強勢與弱勢的分野，部分是由于不公平的政策供給造成的。拿城市中的“新二元結構”來說，當然，部分是由于“農民工”與“城裏人”在生活方式、文化水平、個體素質的異質性帶來的，但更主要的還是由歧視性的二元戶籍制度、二元就業制度、二元社會保障制度、二元教育制度、二元土地制度、二元公共產品分配制度等“亞二元結構”造成的，就連農民在城裏遭車禍，補償的數額就跟城裏人不一樣。中國的改革向縱深推進，是由政策和市場雙輪驅動的，然而市場經濟能夠使資源配置實現最優化,但也有失效和造成不公之弊。政策供給的使命就是解決因市場缺陷導致的不公平，維護公共政策的對等性、公平性和正義性。政策平臺的架構，不僅僅為人們提供追求自己正當利益的空間，而且為整個社會提供了一種新的價值認知，即在共產黨執政的社會主義國家裏，公平正義是其基本的價值追求，而且完全能夠獲得政策與制度的保障。
增強政策供給的民主性，避免政策供給的片面性
執政黨作為政策供給的主體，其政策過程遵循著“確認政策問題——建立政策議程——政策方案制定（黨內決策）——政策合法化（國家權力機關再決策）”的過程。無論黨內決策的過程，還是黨內政策轉化為公共政策的過程，都必須始終貫徹民主的原則。“城裏人”與“鄉下人”有著平等表達利益訴求的權利，不能因為農民的組織化程度低而忽視中國這個最大利益群體的利益訴求。無數事實證明，單向的信息輸入只會導致片面的政策輸出。因而，建立深入了解民情的政策信息機制，實現執政黨政策議程由“正式議程”向“公眾議程”的轉變；建立充分反映民意的政策規劃機制，完善決策的智力支持係統；建立廣泛集中民智的政策決斷機制，推進黨內決策程序的民主化；建立黨的政策轉化為公共政策的科學機制，推進依法執政等等，所有這些，都事關黨的政策供給能力強弱。
增強政策供給的科學性，避免政策供給的隨意性
拍腦袋決策還是按規律決策，靠經驗決策還是靠科學決策，依民意決策還是憑長官意志決策，遵程序決策還是靠臨時動議決策，這是提升政策供給能力的關鍵。只要我們深入研究社會轉型時期政治、經濟、文化和社會發展的規律，只要我們深入研究城鄉二元結構演進的規律，新二元結構所有可能帶來的新矛盾新問題完全是可以防范和化解的。同時，在復雜的政策環境下，我們應更加重視決策程序本身的科學性，這既包括在黨內建立科學的決策機制，也包括建立黨的政策向公共政策轉化的科學機制。尤其是在中國現有的政治體制下，黨的政策輸出功能始終居于強勢主導地位，更需要執政黨按規律決策、依民意決策、遵程序決策。
增強政策供給的及時性，避免政策供給的滯後性
城鄉二元結構演進的歷史表明，隨著中國城市化進程的加快，中國社會的變遷呈現出加速的態勢，這種變遷是如此的迅疾，以至于使執政黨的政策供給環境時時處于變動不居的狀態。二元結構內涵的變遷，實際上意味著原有政策供給環境的失效，意味著原有的政策均衡被打破。政策過程是“均衡——不均衡——均衡”的循環過程，一種政策均衡被打破，新的政策供給必須及時跟進，新的政策變遷必須及時補位。這警示我們：政策變遷與社會變遷是相互聯係、內在統一的，社會變遷是政策變遷的依據，政策變遷是社會變遷的動力。如果政策供給滯後，只會阻礙社會由傳統向現代的轉型。
增強政策供給的前瞻性，避免政策供給的權宜性
中國漸進式改革的策略使得政策供給帶有過渡性、應急性、權宜性的特點，這是可以理解的。然而，這裏需要強調的是，即使是在制定過渡性、暫時性政策的時候，也應當對政策執行的後果保持足夠的預見性。在消除舊二元結構的過程中，對有可能產生的“新二元結構”保持足夠的警覺，並以敏銳的戰略眼光制定防范性、前瞻性的政策措施，才有可能始終把握工作的主動權，使政策供給達到最佳效果。（作者李清華係中共天津市委黨校政黨研究所副教授）
>>>延伸閱讀
走出二元結構三大階段
國務院發展研究中心、中國農村勞動力資源開發研究會聯合課題組對我國走出二元經濟結構設計了三大階段：第一階段（2004—2010）：逐次局部遏止二元結構擴張到整體初步改善。第二階段（2011—2020）：二元結構明顯改善。第三階段（2021—2050）：基本走出二元結構。
