□黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，並要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。這在黨的全國代表大會報告中還是第一次
□村民自治，是我國法律確立的村級事務管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內事務管理”。可以說，這是中國民主政治建設的基礎工程，也是人民當家作主的根本實踐
再過4天，也就是2008年1月10日，浙江省新昌縣儒岙鎮裏外岙村的所有村民就可以喝到水質達標的自來水了。而在此之前，由于村民對取水點分歧很大，該村的自來水工程一放就是好幾個月，全村人的用水都成了問題。
解決了這個棘手問題，其實得益于一本只有20頁的淡黃色的小冊子。
這本被村民譽為村裏的“小法律”的手冊，便是將新昌縣儒岙鎮石磁村這個名不見經傳的小山村推向公眾視野的“鄉村典章”。
經過3年多的實踐，這個封面僅印有“《石磁村典章》(以下簡稱“典章”)、2004年7月”的小手冊，如今已經成為新昌縣村民自治的一個縮影和樣板。
村民自治，其根本就在于把村級事務的決策權和處置權交給村民，即所謂的還權于民。而鄉村典章設置之初，就是“讓村民最大限度地參與村內事務管理”。
“鄉村典章就是讓百姓參與，讓村民公決、監督，從而擴大群眾的政治參與度。典章已然成為農村工作的一個標桿。”浙江省新昌縣委組織部組織科科長蔡立君對法制日報記者說。
現實：鄉村典章出臺始末
地處浙東新昌縣天姥山麓的儒岙鎮石磁村不僅是革命老區，也是糾紛、矛盾比較多的村。用村裏人的話說，“矛盾已經到了非解決不可的地步了”。
怎麼解決？很顯然，用以往的方法已經不適合更解決不了矛盾。
新昌縣委決定，“在村兩委（村民委員會和村黨支部委員會）矛盾相對突出、幹群關係較為緊張的儒岙鎮石磁村”率先試點。
典章便是在這樣的背景下應運而生。
其實從典章制定伊始，新昌縣就已經打開了村民民主自治的一扇大門。典章初稿經過梳理並張榜公布後，村幹部便挨家挨戶收集意見，最後由全體村民對典章進行公議公決。
據了解，在石磁村1100多個選民中，參加典章投票的達980人。
2004年7月16日，被輿論譽為全國首部“村民自治特別法”的《石磁村典章》帶著所有人的希冀問世了。
經過論證後，典章在整個儒岙鎮開始全面推廣。于是，《石磁村典章》又有了一個更為寬泛的名字：《鄉村典章》。
典章依據《村民委員會組織法》制定，成為村幹部與村民的“剛性規范”。同時也對村幹部和村民形成雙向制約的合力，即相互管理、相互監督。
記者看到，典章對村級組織及職責、村務議事及決策、村級財務管理、村務公開制度等六大項內容分別作了詳細的規定。
“典章職責明確，最大限度地保障了村民的知情權、參與權、決策權和監督權。”蔡立君說。
儒岙鎮黨委副書記梁永源表示，典章在程序上保證了黨組織的領導地位，規范了村裏的事務。因此，這項全面提升了村級管理民主化程度的制度，不僅讓百姓更好地進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，同時也逐漸消解了農村基層的各種矛盾。
“有了鄉村典章，等于村裏有了自己管理自己的規則制度，在消解矛盾，維護鄉村穩定在制度上有所保障。”紹興市市委書記王永昌這樣評價鄉村典章。
但是鄉村典章並不是適用于所有的村，“它只是給出一個大方向，具體操作時要根據各村的實際情況，一村一章。”梁永源說。
受宗族、宗派、歷史文化等因素的影響，浙江省臺州仙居縣村級組織也相對比較復雜。
說起村級事務，村幹部們一致認為，農村事務是最難做，也是最復雜的。像“村民意見不一致，修一條村道要花幾年時間”的事情很常見。
同時，“宗族、派性之爭，貧富懸殊，這些都需要一個融合的過程”。仙居縣委組織部副部長林傑說。
此外，由于“村委會、黨支部不協調、有矛盾，導致在村務管理問題上決策機制不民主、不透明，村民有異議，從而引發不穩定因素”。浙江省仙居縣委常委、組織部部長黃璋說。
基于此，仙居縣委便提出“村務大事民決”，即重大的事情要考慮民意，以此來規范決策機制。
2001年底，仙居在全縣721個行政村推行了村務大事民決。規定，凡涉及村民利益的重大事務，都要按“一事一議”原則提交村民公決。
村務大事民決，就是將決策的過程公開，通過集體討論、民主論證、意見反饋、公開民決，使決策結果體現出老百姓的智慧、利益，“因此村民的熱情很高。”林傑說。
民決規定：人均超過50元的村公益事業、承包方案、村集體經濟所得收益等內容，村黨支部、村委會必須提交村民進行公決。
民決後的村務大事付諸實施時，“由于決策時最大限度體現了村民的意願和利益，他們便會自覺行動，有的還會相互說服，帶動個別有不同想法的村民最終形成共識”。林傑說。
據林傑介紹，仙居縣民決制度實施以來，全縣各村已累計投資8000多萬元，發展、興辦了1600多項集體經濟項目和水、電、路、有線電視等基礎設施。
“將為民做主變為讓民做主，實行村務大事民決後，村兩委拉票現象減少了；村民的民主意識在提高；決策也更民主、科學。”林傑說，民決深入人心，“關鍵是決策找到缺口，簡便易行”。
效力：公不公道一看就知道
事實證明，“村級事務復雜、兩委關係不協調的村，更需要規則和制度。”蔡立君說，這樣的村也更適合推行《鄉村典章》，效果也更明顯。
梁永源也表示，村民多數在村裏、且事務繁多、復雜的村比較適合《鄉村典章》。
“事前幹部工作壓力大，事後對個人的壓力小。”梁永源這樣總結鄉村典章推行後的效果。
這一點，儒岙鎮儒一村黨支部書記潘陸平深有體會。“鄉村典章的分工、職責分明，村裏幾個大事都按典章做的，效果很好。有效地解決了矛盾，使村裏的事務順利進行下去。”
“沒有和諧民主，什麼事都做不下去！”潘陸平說。
然而新鮮事物的出現並不都是一帆風順。
談起鄉村典章施行伊始，蔡立君說，老百姓對典章都很歡迎，但村幹部都有意見。為什麼？因為自己手上的權力小了。
石磁村黨支部書記徐鑫永坦言，當初鄉村典章推行時，心裏的確有想法，認為自己的權力小了。可實踐來看，雖然做事情程序多了，但矛盾卻容易解決了。雖然權力變小了，但村幹部漸漸在實踐中感受到典章的效力。“典章是在保護村幹部，樹立他們的威信。”
隨著典章的實施，村幹部發現，和村民之間的矛盾小了，關係也逐漸融洽了。
以前村裏的事都是村幹部、村主任一個人做決定。這種做法的弊端用徐鑫永的話說就是“效益不大，意見很大”。
現在，“對于村民和村幹部來說，典章就是一把尺子”。蔡立君說。因此村幹部和百姓都感觸頗深：“過去有這個公約的話，現在村裏也不會這麼鬧了。”
說到村級事務，最敏感、矛盾最多的是財務問題。村級財務問題已成為農民上訪的焦點問題。據介紹，儒岙鎮2003年到2004年的46件信訪中，32件是關于村財務問題。由于信息不公開、不透明，百姓對集體經濟的來源、去向一無所知。甚至是好心還辦了壞事。
“有一年，村裏賣了一片山，公布的賬目只是一個籠統數字，具本情況我們一無所知。就算幹部做得對，我們也放不下心。”石磁村一位村民坦言。
“往往村幹部一頭熱，老百姓主動不起來，不少村幹部也很無奈。”林傑說。
而現在是：“話在桌面上說，事在陽光下做。”特別是對村民敏感的財務問題。
典章規定：財務管理實行村賬鎮審制度，並實行財務預決算。同時還將村財務開支分為正常開支和非正常開支。
“過去村裏的財務，是村幹部的一支筆，去村口小店拿香煙，卻記到村賬上。現在，這種風氣已經停了，誰去拿，村民的眼睛可一清二楚！”一位村民說。
“現在一張發票要經過10個人的手，其中有5名是監督小組成員。”梁永源說。
仙居縣委也規定：村級收支計劃情況及大額財務開支等內容，由村黨支部、村委會聯章聯簽。
除了財務公開，村民自治中還有一項內容：村務公開。
1998年，中央開始強調村務公開，村務公開也一度成為村民自治的最亮點。但至今，在絕大多數農村都已流于形式。
典章規定：村務公開實行定期公開形式，一般每季公布一次。
“關于村務公開，儒一村是做的最好的一個村。嚴格按照典章要求在做。”梁永源說。
由于村級事務村民始終參與，了解整個決策過程，因此無論是村幹部還是村民，感同深受的是：“村務管理必須要遵循典章。沒有典章，公道不公道，只有天知道；有了典章，公道不公道，一看就知道。”
