改革方案將提交今年兩會討論
金融、能源、交通等領域可能最先被整合
十七大報告中關于“大部委制”改革的提法，拉開了國內媒體和學界關于中央將實行“大部委制”討論的序幕。
中共中央政策研究室副主任鄭新立日前也明確表示，有關部門正在抓緊研究大部委制，這將成為明年改革的重點，具體方案正在研究。據悉，改革方案將提交今年兩會討論。
學界這樣解讀大部委制改革：“它的實質是一種權力結構的重構，政府運行體係和運行機制的一種重新確立，不能簡單理解為部門間的簡單合並，合並只是形式。”
大部委制度改革初衷究竟是什麼？在明年重點拉開的這一改革調整走向又將如何？本報記者就此採訪了相關專家對此進行深度分析。
“大部委制”改革 張濱畫
“為什麼要實行大部委制呢，舉個例子，拿農業部、林業部、水利部來說，果實長在草上歸農業部管，長在樹上是林業部管、長在水裏是水利部管，一個家庭如果又種草莓又種蘋果，就要和農業及林業兩個部門的執法人員打交道。”一位接受本報記者採訪的專家昨日如此舉例說。
該專家還認為，而十七大報告中提出的關于“大部委制”的改革，將有望改變這種部門林立、機構繁冗、職能交叉的現象；而更為重要的是，實行大部委制度給中國的行政體制改革帶來權力結構、政府的運行體係和運行機制的一種新的改變。
大部委制調整時機已成熟
“十七大報告中，明確提出要實行大部門管理體制，無論是從市場經濟的內在要求，還是從外部環境來看，條件已經比較成熟。”參與過新一輪政府機構改革設計的國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱昨日在接受本報記者採訪時如是說。
他表示，在實行市場體制後，政府管理部門也在按照市場經濟的要求進行構建和改進，實行大部制的原因主要是基于此。
據悉，在市場化發達的國家普遍都實行大部門體制的管理，且多數國家只有10多個部委，日本是12個，美國是15個，英國是17個，而我國國務院的組成部門有28個，達到某些國家的2倍到3倍。
“全世界都是10多個部，只有我們的國務院組成部委有幾十個，再加上環保總局、統計局、質檢總局等，以及財辦、外辦，各類研究室等等，部門就更加繁多。”中國人民大學行政管理學係主任毛壽龍對本報記者說，實行大部委制的目的就是為了精簡機構，而這樣做的好處是不用再部門林立，無需再設立很多協調機構和各類辦公室，同時又保持類似部門的職能不至于脫節，更可減少部門扯皮現象。
汪玉凱分析說，部門過多主要是因為我國是從計劃經濟體制走過來的，計劃經濟體制的重要標志就是條塊管理，部門設置非常多。
“經過幾十年的改革開放，我們在逐步走向市場化管理，當然，這不可能一步到位，政府的組織架構會經過一個緩慢的轉變過程。”他說，無論是從市場經濟的內在要求，還是從外部環境來看，目前，實行“大部制”的條件已經比較成熟。
今年精簡公共服務部門
據悉，我國對于機構的精簡從上世紀末已開始。
“1992年，我國實行市場經濟體制後，我們的政府管理部門就在按照市場經濟要求進行構建和改進，過程經歷了10多年後，十七大提出了要構建‘大部制’體制。”汪玉凱說。
據了解，上世紀80年代，我們先是解決了物資領域的計劃經濟的問題，使鋼筋、水泥等物資市場化了，90年代後，國有企業部門開始精簡，包括化工部等在內的許多一級部、二級部都在精簡之列。1998年，部門精簡開始在國有企業的部門推開，國資委在2003年成立。
毛壽龍分析說，2008年的基本的核心改革背景是，對公共服務部門進行精簡，而這些公共服務領域的精簡不可能完全效倣國有企業的做法，將精簡掉的部門合並到另外的地方，因此，它的實質是要實行政事分開，政府和中介組織、政府和事業單位分開，這樣，很多部門職能轉變，管得少了。
“不過要撤銷這些部門很難，可以通過合並的方法促進政事分開，2008年的改革就是在這樣的核心背景下進行。”他說。
對于此前有消息稱交通、能源等領域可能是最先實行大部委制的領域，據悉，中共中央政策研究室副主任鄭新立在日前的吹風會上並未予以否認，只是表示，相關方案正在研究，確有專家如此提議。在談到金融領域時，鄭新立又表示：“按照原則應當包括。”
金融領域可能最先被整合
一位專家告訴本報記者，金融可能最先被納入“大部委制”的改革領域，主要是因為金融在市場化過程中作用重要，如果內設機構設置不合理會影響行業本身發展。
而能源行業內，煤炭、石油、電力等都分屬發改委、電監會等不同部門管理，這樣的管理架構已無法適應我們的能源需求和管理局面，大部委制不可能一步到位，但是它可能會在問題突出、社會反應強烈、下一步市場化改革發展和政府管理最密切相關的有博弈的領域內整合，因此，能源、交通、金融將有可能是最先被整合的三個領域。
另一位專家則表示，對于交通領域來說，整合的最大問題是鐵道的問題，航空業通過改革重組市場化步伐相對較快，公路方面，許多國有大企業也已歸于國資委管理，“而大鐵路最大的問題是到目前為止依然是政企不分，整合交通最主要是要加快鐵路自身的改革步伐，一旦整合，就可能組建運輸部，把所有運輸的部門，甚至包括郵政都整合進來。”
改革不只是合並機構
從形式上看，大部委制的實行似乎只是將職能相關的機構和部門合並，“但如果單純認為大部委制就是簡單的把部門合並在一起，這樣的理解有失偏頗。”汪玉凱對本報記者強調說，它不是個簡單的合並，而是貫穿著一種理念。
它是將職能相近、業務雷同的部門整合在一起，使他們更好地對社會進行宏觀管理，減少對經濟的微觀幹預，它的實質是按照決策、執行、監督這三者相互協調、相互制約的原則來構建政府的組織結構，使這三種組織功能相對分化，相互協調和監督。
“目前所見的很多論調都將它曲解為目前的行政體制改革就是大部委制改革，在我看來，最大限度減少部門間的職能交叉只是實行大部委制改革的一個初衷，實行大部委制也只是我們對決策、執行、監督進行功能整合和分化中的一個部分，它的實質是一種權力結構的重構，政府運行體係和運行機制的重新確立，不能單純理解為部門間的簡單合並，合並只是形式。”
有專家分析說，目前，我們的政府部門功能並未分化。拿政府採購來說，政府採購要遵循《政府採購法》，由財政部來行使政府採購的決策權；而政府採購的執行權卻不由財政部掌控，而是由國務院機關事務管理局來代管。
那麼未來改革當中這些錯綜交叉的權力如何重構？政府運行體係和機制如何重新確立？一位接近改革的專家向本報記者大概描摹其輪廓說，未來可能的形成體制會是，一級政府中，政府各個部門的功能要相對分化，有些部門專門行使決策權，有些部門專門行使執行權，還有些部門專門行使監督權，就如同我們的中紀委和監察部專門行使監督權一樣。
在大部制內部，比如大農業、大交通、大金融等大部門內，其內部部門功能也要進行分化，有的部門專管決策，有的專門執行，有些則專司監督。
大部委制改革有阻力
具體功能如何進行分化呢？這位專家說，可能會將議事協調機構、有行政職能的事業單位等進行改革，與一些部門整合合並後再進行一體化改革。比如，把一些議事協調機構改造成決策機構，把有行政職能的事業單位改造成執行機構，並將部委進行整合改革。
“可以看到，強調用主體方案來推動改革，也就是說行政體制的改革首先要制定一個總體規劃和方案，我認為，這個方案絕不會簡單的是一個部門合並的問題。
汪玉凱教授表示，按照大的行業管理設置機構，而不要把部門設置太細，實行宏觀管理，減少政府對微觀領域的過多管理，這是大部委制的最大好處。“大部委內部的協調畢竟是內部協調，比起部門與部門之間的協調會更加容易。”
而一些接受記者採訪的專家也認為，大部委制的合並也將面臨一些阻力。“從人員上來看，如果全部完成合並，可能會減少10個左右的副部長，甚至可能會少一個國務委員，這可能會是最大的阻力之一。”毛壽龍分析說，同時還要削減一些權力，因為部委合並肯定是要解決政府職能轉變等問題，要剝奪一些人的權力就會有阻力。此外，在合並過程中，也會有一個不適應的過程，過去管了很多，現在忽然不管了，社會、市場是否跟得上？
在汪玉凱看來，除了上述問題，“大部制”改革還面臨著來自幾個方面的阻力，比如，一個大的部門在獲得了比以往更多的權力後，如何對權力進行約束和監督；改革最終必然會涉及到黨政部門權力的對接，如何解決這個對接的問題？而最大的阻力還來自于多年以來被強化了的部門利益。在改革的推進過程中，改革的策略與方法，有效的權力約束機制以及政治體制改革的配合推進都是必須進一步思考的問題。
“當然，2008年和2013年都是個機會，這一次可能不會全面推開，只做一部分，或者即使全面做，也可能是先搭個框架，然後慢慢進行微調。”毛壽龍說。
大村莊制改革
減少行政村數量
推動城鄉一體化
就在中國大部委制度改革討論熱火朝天的時候，有消息稱，近期中國正在廣大農村推動村莊的合並，而這一合並動作是繼此前中國推行的不同省區鄉鎮合並後的又一重大改革措施。有媒體撰文稱，“大村莊”將與“大部制”一起，成為中國未來政改的新目標。
據了解，大村莊制的改革目前正在中國東部浙江、江蘇等較發達地區試行，這些地方正在推行鄉村合並，減少了行政村乃至鄉鎮的數量，精簡政府架構。有專家分析說，實行“大村莊制”，能適應新形勢下的農村治理，更好地建設農村小區，為農民提供更多公共服務，還可以節約土地並節省基礎設施建設資金。
對于大村莊制的改革，汪玉凱分析說，它和大部制改革並不是同一問題，大部委制改革是政府的組織架構的改革，要解決政府如何有效管理、服務于社會的問題；而大村莊制的改革是中國新農村建設發展過程中的一部分，它的目的是通過合並推進城鄉一體化。（記者
趙琳琳）
權威人士：“大部制”改革方案或將提交兩會審議
種種跡象表明，大部門體制改革日益臨近。權威人士透露，目前，有關部門正在抓緊研究實行大部門制的具體方案，“方案可能會在今年兩會時提交審議。”
大部門體制，是指把業務相似、職能相近的部門進行合並，集中由一個大部門統一行使。專家指出，通過政府機構職能整合，有利于提高行政效率，降低行政成本。
專訪毛壽龍：“大部制”能解決權力制約問題嗎
中國人民大學行政管理學研究所所長毛壽龍教授近日完成了一份關于政府機構改革的課題報告，對新一輪的政府機構改革提出了自己的展望。對有關“大部門體制”的一些問題，毛壽龍教授接受了中國青年報記者專訪。
專訪汪玉凱：“大部制”改革，箭在弦上
"大部制"改革方案徵求意見近尾聲
改革有三大重點
更多內容請關注時政頻道 >>
