公眾參與機制提供了一個法律平臺，用對話代替對抗，使各方都能夠平等的表達意見，是減少解決環境問題社會成本的有效手段。
目前我國關于公眾參與的規定還僅僅體現在單個法律規定中，對于公眾參與的精神理解也是不一樣的，尚未形成一個完整的體係。
完善公眾參與機制，不僅要明確公眾參與的主體范圍，更要為主體提供法律保障。
公眾參與與行政管制、行政指導、經濟刺激共同構成環境法的基本調整機制。2006年2月國家環境保護總局下發了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》將公眾參與的規定進一步細化。但我國公眾參與機制目前還未形成體係，在實體上和程序上依然存在很多問題，需要從法律上進一步完善。
公眾參與機制提供了一個法律平臺，是減少解決環境問題社會成本的有效手段
公眾參與機制就是用一係列的法律規定來保障公民參與環境公共政策的權利。因而，公眾參與機制就是以保障公民環境權為目的的一係列成體係法律制度總稱。
公眾參與機制從實體上講與環境權的特點是匹配的。環境權是一種權利束，因為環境的多樣性和對環境利益主張的多元性，形成了環境權具有“彈性”的特點。在法律中，即使規定了環境權，為了避免在實際行使環境權時與現實環境狀況的衝突，只能將其抽象化，而不能整齊劃一。公眾參與機制能夠使各方的利益都得以表達，符合環境權這種“彈性”的特點，可以促進環境權的實現。
公眾參與機制的首要功能是制約政府的權利。根據“公共財產論”，政府代表公民行使對公共財產的管理權，政府是環境以及公共資源的管理者；同時，政府也是經濟秩序的維護者，通常的情況是政府自由的在這兩種身份中進行選擇。當然，這樣的選擇並非都是非此即彼的，但在這種情況下的決策能不能維護公民的環境利益，是值得懷疑的。在缺乏監督的情況下，很有可能使政府的權利異化，造成公民環境利益的損害。
公眾參與機制的另一個功能是促進在環境問題中各個利益方的合作。公眾參與機制提供了一個法律平臺，用對話代替對抗，使各方都能夠平等的表達意見，是減少解決環境問題社會成本的有效手段。公眾參與機制強調事前的參與行為，與環境法的預防與治理相結合的原則是一致的。我國目前的環境法體係更強調的是公害的治理，在環境問題日益嚴重的情況下，必將轉向“公害治理—環境保全”兩者相結合的體係，在這個體係中，公眾參與機制的合作與預防功能更加明顯。
我國關于公眾參與的規定還僅僅體現在單個法律規定中，尚未形成一個完整體係
我國關于公眾參與的規定體現在各層次的法律之中。《中華人民共和國環境保護法》（1989年）第六條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《中華人民共和國水污染防治法》（1984年）第五條規定：“一切單位和個人都有責任保護水環境，並有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉。”1996年《國務院關于環境保護的若幹問題的決定》中指出：“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾環境保護工作，檢舉揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（2006年2月）具體規定了公眾參與的具體操作規范。
從整體來看，公眾參與的辦法是越來越細化了，但從以上的規定可以看出，目前我國關于公眾參與的規定還僅僅體現在單個法律規定中，對于公眾參與的精神理解也是不一樣的，尚未形成一個完整的體係。
我國目前的公眾參與機制的一個突出問題就是，以環境保護為目的的公眾參與的法律制度與其他配套法律的銜接較差。上述的法律法規都是環保領域內的立法，可這些法律要執行的前提是公眾的知情權和表達權要得到保證，但到目前除了在我國憲法中規定的政治自由外，並無保障性的法律。2008年5月1日即將實行的《中華人民共和國政府信息公開條例》可以在一定程度上滿足知情權的需要，但該條例是否與環境法高度的科技背景相適應目前還是一個疑問。
完善公眾參與機制，不僅要明確公眾參與的主體范圍，更要為主體提供法律保障
當前，完善我國的公眾參與機制應該從以下兩個方面入手：
一、明確公眾參與機制主體范圍。
我國有關公眾參與機制的法律規定，到目前對該機制的主體范圍並未明確規定。2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾具體范圍為“被徵求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表”，但受建設項目影響的標準並未明確。這就在實踐中造成對“公眾”范圍理解的混亂，有必要予以統一。
環境問題現在已經看作是一個個多元的利益衝突問題。這也就意味著無法用單一的經濟標準或者單一的環境與生態上的標準來確立公眾的范圍。鑒于此，只要認為該環境問題影響自己利益的公民都有權利參加到環境保護的公眾參與機制中來，這才是公民環境權的切實體現。
二、為公眾提供法律保障。
公眾的的法律保障從三個方面入手——環境保護NGO的建立，知情權的保障，參與程序的完善。
我國已經建立了一些環境保護組織，但並不是真正意義上的NGO。大部分環境保護組織並沒有完全獨立，資金來源對政府有一定的依賴性。因而在表達意見的程序中沒有完全獨立的話語權，其對政府權力的制約作用將大打折扣。
公眾的知情權是參與權的前提，公眾只有在得知一個真實客觀的信息之後才能作出自己的判斷。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）將在2008年5月1日實施，其規定了政府應該公開的一些信息，但對于公眾參與的知情權的保障來講是遠遠不夠的。原因如下：
第一，《條例》針對的是政府的各種各樣的信息，是一種普遍的規定，與環境問題的特殊性在很多方面是不相適應的。環境問題，特別是具體到建設項目，往往有高度的科技背景，一般的信息公開的方式，很難讓具有一般知識文化水平的公民了解建設項目的真實情況。
第二，信息的提供者是建設項目方，而其本是政府被監督的對象，盡管是由受建設單位委托的機構參與評估，但其立場也是值得懷疑的，因為受委托的機構同樣是商業機構，是以贏利為目的的，同時委托者就是建設單位本身。這難免產生信息的異化的現象，讓公眾對信息的真實性和客觀性產生疑問並影響公眾的判斷。
為了完善上述的不足，可以從以下幾個方面改進：
信息公開的內容與形式採取自願公開與強制公開相結合的方式。在內容上只設立信息公開的下限而不設立上限，同時要求必須使用通俗的語言，讓一個平均文化程度的公民能夠讀懂；在形式上由政府指定一種或者幾種的強制公開的信息平臺，其他的平臺可以由建設單位自願選擇。
為了防止信息異化，除建設單位自行提供法律規定的信息外，必須與公眾共同指定一個第三方（必須是非贏利和非政府的組織—NGO）來審核信息的真實性。
公民的環境參與權，是一種程序上的權利，因而程序的完整性是非常重要的。這裏涉及兩個問題，第一個問題是行政機關在公眾參與機制中的法律地位和活動性質。一方面，行政機關對建設項目擁有最終審批權，那麼作為程序的主持者，他處于超然的地位，行政機關只對其程序的正當性負責。另一方面，對于公眾的意見的採納與不採納，是行政機關根據專家咨詢委員會提供的意見來決定，這樣的行為又是一種具體對公民實體的權利和義務造成影響的行為。對于第一種行為，根據立法者的精神看，其被歸納為類似與行政裁決的行為，顯然是不可訴的。對于第二種行為，按照行政法原理，該行為顯然是一種具體的行政行為了，他應該是可訴的，但根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條規定，有關環境權的訴訟不是其受案范圍。上述的這些規定很可能導致有行政機關執行程序，沒有行政機關對程序的最終後果負責。這顯然是不合理的，沒有救濟就沒有權利，既然通過公眾參與承認了公眾的環境權，那麼就應該給予其救濟體係，承認參與權的可訴性，否則公眾參與機制是不完整的。
（吳志良 劉若亞 武漢大學法學院）
