實施政府信息公開條例可推廣上海經驗

    信息公開規定沒有影響政府決策效率，也沒有給政府治理帶來不必要的風險。相反，政府行為的規范性得以提升，個人和組織維護自身權益的渠道拓寬

　  程潔

    許多國內外的觀察者都認識到，在中國實施這樣的政府信息公開條例將意味著巨大的挑戰；與此同時，人們也普遍希望條例的實施能夠實現促進政府公開透明、規范政府行為、預防腐敗等作用。不過，如何促進條例的實施？如何使條例的實施反應立法者的期望？有鑒于各地方政府在國務院條例通過之前率先展開了制度試驗，為了探討上述問題，筆者對一些地方政府實施地方性政府信息公開規定的情況進行了實地調研。從各地的實施情況來看，雖然不同地區各具特色，但是上海的實施情況特別值得作為經驗推廣和學習。總結其經驗，以下方面值得借鑒：

    一、重視政府信息公開的制度建設。上海市2004年通過《政府信息公開規定》，從通過到實施，預留了4個月準備期。當時，只有廣州市通過了政府信息公開規定。上海市借鑒了廣州市的經驗，並進一步完善了政府信息公開的配套制度，包括政府信息公開目錄、政府信息公開指南、政府信息公開指引等，還規定了政府信息公開年報。上海市政府網頁提供電子版政府信息公開申請表格，可以下載並通過電子郵件申請。值得一提的是，上海市的規定與廣州市雖然有許多相似之處，但是年報制度屬于上海市的創新。由于年報的存在，使得我們可以從政府提供的數據中觀察到信息公開執行的基本情況。此外，上海的某些區還實驗了其他公開機制。例如徐匯區在2004年5月至8月推行信息公開志願者服務，區府推廣政府文件電子化、並開發了依申請公開業務係統、將各部門的公開情況計入部門績效考核體係等等。

    二、領導重視、機構設置合理。在組織領導方面，上海市設立了國民經濟和信息化領導小組，由市長擔任領導小組組長。部門之間設立政府信息公開聯席會議，主管政府信息公開工作。上海市具體負責政府信息公開工作的部門是信息化委員會，簡稱信息委。該委是上海市國民經濟和社會信息化領導小組的辦事機構。該委是獨立的部門，對口國務院信息辦和信產部等部門，除了負責政府信息公開工作外，還負責其他與信息化相關的事務。聯席會議辦公室就設在信息委的社會信息化處(又稱政務信息化處)。上海市還要求各部門設立信息公開查閱室，並以市圖書館作為集中查閱信息公開的機構。組織機構級別高、協調能力強，是上海市政府信息公開工作得以順利推進的關鍵。

    三、強調信息公開程序的規范化。實施地方政府信息公開規定面臨的一個普遍問題是，政府如何處理信息公開申請，特別是如何對不同的申請給予適當的回復。上海市的兩項工作對促進公開工作的規范化具有建設性的意義和效果：一是制作了一份“政府信息公開申請流程圖”。該圖使得整個申請流程一目了然，大大提升了當事人和行政機關對申請程序的合理預期。其次，在上海市的年度報告中，區分了政府機關對拒絕提供政府信息的標準，包括非《規定》所指政府信息、信息不存在、非本部門掌握、申請內容不明確、規定第十條的免予公開范圍、其他原因等。如果機械地理解信息公開規定，一定會導致行政機關僅能以公開規定所規定的例外事項(即第十條)拒絕公開申請。但是上海市考慮到實際情況的復雜性而列舉了其他事由並通過年度報告公諸于眾，這對于進一步研究和完善信息公開規定提供了依據，同時也使申請人能夠對自己的申請有更好地預期。

    四、認真對待涉及政府信息公開的行政訴訟。上海市自信息公開規定實施之後，馬上就引發了行政訴訟。被稱為“上海市政府信息公開第一案”的“董銘訴上海市徐匯區房管局”案件中所涉及的相關法律問題，也成為研究中國政府信息公開規定的重要內容。在中國目前的法律環境下，“民告官”依然存在許多有形和無形的在障礙，在司法實踐中往往成為法官回避的對象。雖然在《條例》通過前，法院可以政府信息公開申請不屬于行政訴訟法受案范圍為由拒絕受理相關案件，但上海市人民法院的法官們沒有回避問題。他們接受了監督政府的責任，在依法受理的前提下，對案件進行區分，從政府信息的范圍、法律適用的依據、信息公開決定的舉證責任等方面積極探索，從而確立了對政府信息公開決定進行司法審查的一係列標準。使得政府信息公開規定不再限于政府和領導人的政治承諾。

    上海市政府信息公開規定實施四年，為全國范圍內實施《政府信息公開條例》積累了諸多經驗，值得各部門和地方參考和學習。從上海市實施規定的情況看，信息公開規定沒有影響政府決策效率，也沒有給政府治理帶來不必要的風險。相反，政府行為的規范性得以提升，個人和組織維護自身權益的渠道拓寬。在某些個案中，例如磁懸浮項目等，公眾在政府披露相關信息之後，提高了參與政府決策的能力和信心。上海的經驗表明，促進政府公開需要不斷規范化政府行為，法治下的透明政府是更具公信力和更能應對風險的政府。