——山東省乳山市全面推進基層黨內民主的調查與思考
改革開放以來，為了在基層黨組織中進一步發揚民主，保持基層黨組織的先進性和吸引力、凝聚力、戰鬥力，各地基層黨組織立足本地實際進行了一係列探索，在保障黨員民主權利、實行幹部公開選舉、推進黨務公開、試點黨代會常任制等方面都取得了新的進展，形成了一批典型經驗。但是，總的來說，基層黨內民主作為一項係統工程，由于存在許多復雜環節，也受制于各地不同的實際，仍是黨內民主建設的一個重大課題，有待于各地繼續進行探索，不斷提出新思路，創造新經驗。我們在調查中發現，山東省乳山市作為中組部和山東省“發展黨內民主”的試點市，自2003年以來，在推進基層黨內民主方面創造了一種從保障黨員民主權利入手全面推進黨內民主的思路和經驗，具有一定的獨到之處，值得研究和思考。
乳山市在推進基層黨內民主方面的基本做法
第一，在完善黨內權力結構方面進行了探索。黨內權力結構體現于黨員代表大會、全委會、常委會之間的關係，但實踐中權力關係倒置、常委會取代全委會、黨員代表大會形式化的現象並不鮮見。為了恢復黨內正常權力關係，確立黨員代表大會的最高權力機關地位，近年來，乳山市探索完善權力結構，試行黨代表大會常任制，並重新界定了書記辦公會、常委會、全委會和黨代會之間的關係，尤其強化了全委會的決策職能，弱化了常委會的決策職能；明確了常委會主持市委經常性工作，向全委會負責並報告工作；書記辦公會成為交換意見、溝通情況的一種形式，不再是一級決策機構。在幹部任用方面堅持實行市委常委會票推、市委全委會票決制，從而打破了過去“由少數人選人、在少數人中選人”的怪圈。市及試點鎮變過去每5年召開一次黨代會為每年召開一次，與會代表除了聽取、審議有關工作報告外，還對市委、市紀委班子及市委委員進行民主評議和信任度測評，評議結果作為幹部考核、獎懲、提拔、任用的重要依據。為發揮好代表在黨代會閉會期間的作用，黨委在作出重要決策前，均廣泛徵求代表意見，使黨代會的地位作用得到重視和發揮。
第二，實行了鎮級直選黨委書記、村級兩推直選村黨支部書記。大力推進鎮村基層民主是縣級黨組織開展黨的建設的重要方面。在鎮一級，乳山市在山東省首次試點了黨代表直選鎮黨委書記和班子成員。在試點中，市裏對試點的三個鎮不提名候選人，只就職數配備、構成比例、任職資格等提出指導性意見，而本鎮或全市符合條件的候選人都可以報名競選這一職位，而且選擇權全部下放到各自農村選區，進行公平競選。在村級，乳山市大力推行兩推直選村黨支部書記，即先由黨員推薦和群眾推薦確定候選人，在正式選舉前，候選人在黨員大會上進行競職演說，然後按黨員一人一票，群眾一戶一票進行選舉。目前全市村級直選率已達到50％以上。
第三，在市直部門領導幹部選拔方面全部實行了定位直推。在每次幹部調整前，市裏先確定擬調整的職位、任職條件和要求，並在一定范圍內公開，然後召開由市級領導、部門、鎮、企事業單位主要負責人和幹部工作監督信息員等參加的公推大會，將所有符合條件的幹部名單打印成冊發給與會代表，與會代表將推薦票等帶回去與本單位的幹部群眾共同醞釀確定推薦意見，然後進行直推投票，這樣就將直推幹部的推薦權擴大到了絕大多數幹部群眾中間，使黨內意見和群眾意見結合起來，實現了黨內民主與人民民主的互促互動。
第四，在加強監督方面，構建了一個黨內監督和群眾監督相結合的監督體係。乳山市委把發展黨內民主和擴大群眾的監督權利結合起來，認為發展黨內民主，從某種程度上講就是加強、延伸對權力的監督制約，讓更多的群眾有知情權、監督權和發言權。幾年來，乳山市堅持把凡是能夠公開的內容全面公開，能夠公開進行的程序全部公開操作，讓群眾既知道結果、又了解過程。對群眾反映的個別環節的工作失誤或問題，乳山市委都按規定及時嚴格問責，或向全市通報，或取消評先進資格，或撤銷職務，涉及人員上至市委、市政府領導同志，下至具體辦事人員，體現了公正性和平等性，在社會上引起了很好的反響。
乳山市推進基層黨內民主實踐的主要創新價值
如何推進基層黨內民主，從各地試點的情況看各不相同，最常見的幾種思路是，一是黨代會主導型，以四川雅安為代表；二是選舉主導型，主要有“兩票制”、“三票制”、“兩推一選”、“公推公選”等類型，各地均有試點；三是公開主導型，主要以四川滎經縣實行的黨代表述職測評為代表；四是協商主導型，以浙江溫嶺的“民主懇談”為典型。當然，除此之外，還有一些探索也各具特色。總的看，選擇一個具體的方面實施突破是一個共同的特點。與之相比，山東省乳山市的做法不僅在突破口的選擇上有自己的思考，而且對于實現突破後的工作也有統籌考慮，保證了黨內民主的實施效果，因而體現出一定的創新性。具體分析，乳山黨內民主實踐的創新價值在于：
在發展黨內民主路徑上有所創新和突破。一是在總體思路上，所選擇的“以上帶下，以下促上，以黨內民主帶動人民民主”的路徑具有創新性。他們先試行市級黨代會常任制、再試行直選鎮黨委書記、最後在村一級試行“兩推直選”黨支部成員，從而在路徑上表現出漸進擴張、黨內民主和人民民主相結合的特點。二是在黨內民主的切入點上，選擇從保障黨員民主權利入手具有探索性。黨員權利有很多，黨章規定了八項，如何分出輕重緩急，從最根本、最具帶動作用之處入手值得思考，也要結合各單位的實際進行選擇。黨的十七大在發展基層黨內民主問題上，把“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境”放在了第一位。乳山則從保證黨員的選舉權切入，一方面通過規范黨代表選舉，實行黨代表常任制，加強代表對常委履行職責的監督，完善黨內權力體係，構建起了一個自下而上的正常、規范、民主的黨內權力運行體係；另一方面，通過實行領導幹部選舉和村黨支部直接選舉，保證了黨員直接選舉權的實現。如此層層推進，上下協調，使黨內民主建設收到了顯著效果。
在黨內民主與人民民主結合上有新亮點。黨的十六大提出黨內民主是黨的生命，對人民民主具有示范帶動作用，由此確立了以黨內民主帶動人民民主的基本思路。黨的十七大進一步提出，要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。然而如何帶動，從哪些方面帶動等一些具體問題還有待各地通過探索實踐加以破解。實際上，黨內民主和人民民主是一種互相依存、互相促進的關係，雖然黨內民主的帶動是主體，是矛盾的主要方面，但是黨內民主如果脫離了人民民主，那麼黨內民主也不可能真正得到實現。因為我們黨是執政黨，黨的的政策制定、領導幹部選拔等等都與群眾的利益息息相關，在這些問題上必須聽取群眾意見，而不能僅僅局限在黨內。因此，在幹部選拔的程序上，乳山市的做法體現了對人民群眾意見的尊重，體現了黨內民主與人民民主的結合。比如，在直選鄉鎮黨委書記時，群眾參與推薦和投信任票成為必經程序；在村黨支部選舉中，除了黨員一人一票，群眾一戶一票也具有同等的效力。
在具體做法上有新嘗試。在直選鄉鎮黨委書記的過程中，乳山沒有採用其他地方由全體黨員選舉的一般做法，而是採取了在鄉鎮代表大會上由全體黨代表直接選舉的方法，效果不錯。他們還首創了優化調整鎮“黨委班子”結構的思路，即增加了兩名“不駐會”(即不納入現有黨政幹部體係)的黨委委員，一名來自企業，一名來自農村，以增強黨委決策的民主性、科學性。而且，這兩名委員也由競選產生。盡管這兩名委員來自“體制”之外，但在參與地區重大項目和問題討論中，具有同其他委員相同的表決權。比如，徐家鎮一家外商食品企業——華隆(乳山)食品有限公司總經理劉芳友，就是其中一位通過競爭當選的“不駐會”的鎮黨委委員。他對徐家鎮新工業園區選址和功能定位就曾提出了一係列很有價值的見解。
乳山市全面推進黨內民主的做法，具有創新性和實踐性，對促進基層黨內民主建設具有借鑒意義。（韓強）
