如果僅簡單地核算項目需求和供地指標，那麼供地缺口確實很大；但若考慮到項目優化審批，則又不緊張
“常州今天正在開一個重點項目座談會，但只有副市長副區長參加，市長區長都在參加這個研討會”，在常州召開的江蘇省第十三期國土資源管理專題研討班上，常州市市長王偉成這樣告訴本刊記者。
四年前，常州曾以“鐵本”違規違法用地事件轟動全國，今天以國土資源管理研討的名義，聚集了江蘇省13個省轄市分管國土資源工作的副市長和76名縣（市、區）政府“一把手”。
而江蘇只是全國情況的一個縮影，始于2007年底為期一年的國土資源法律知識宣傳教育培訓活動，目前正在全國的縣（市）、鄉（鎮）、村級幹部中展開，決策者希望通過此次培訓，使堅守18億畝耕地紅線和合理開發利用礦產資源成為廣大基層幹部群眾的自覺行動。
截至2007年10月31日，全國耕地面積18.260億畝，距離18億畝紅線近在咫尺，而在經濟快速發展的江蘇，保護耕地與保障發展的用地矛盾尤其尖銳。
建設用地“既緊張又不緊張”
“常州市2008年的建設用地指標是6800畝，但僅下轄的武進區的用地需求就為16800畝”，常州市長王偉成在培訓間隙，對記者表示，“這6800畝將主要用于全市拆遷安置房，道路、醫院、學校等社會公共事業的建設，各個市區縣的項目用地，就不要在這上面動腦筋了。”
但即便是這樣，王偉成表示，目前常州的用地情況其實是“既緊張又不緊張”：如果僅簡單地核算項目需求和供地指標，那麼供地缺口確實很大；但若考慮到項目優化審批，則又不緊張，“到現在為止，有多少個超億元的項目是因為土地而耽誤了？從常州市目前的用地情況來看，一些項目的投資強度連每畝100萬元人民幣都達不到”，而按照江蘇省對省級以上開發區的投資強度要求，每畝地的投資強度應該達到250萬元人民幣。
“緊張而又不緊張”的用地狀況，不僅僅是常州。
目前，江蘇省正處于人均GDP向5000美元攀升的關鍵時期，總體上進入了工業化、城市化、國際化加速提升的重要階段。從單位GDP土地利用彈性指標看，1996∼2006年間，江蘇省地區生產總值每增加1億元，建設用地相應增加274.5畝，耕地減少280.5畝。
但從規劃指標上看，根據國家批準的《江蘇省土地利用總體規劃（1997∼2010）》，蘇南地區規劃建設佔用耕地指標已經全部用完，蘇中接近用完，只有蘇北部分地區略有剩余；再看計劃指標，“十一五”期間江蘇省每年新增建設用地需30多萬畝，而國家每年能夠給予的農用地轉用計劃指標約20萬畝。
出席培訓活動的江蘇省分管國土工作的李小敏副省長介紹，“江蘇部分縣（市）反映，每年省裏下達的用地計劃與實際需求供需比僅為1:10。”
“但同時，在指標如此匱乏的情況下，各地普遍存在著資源使用效率低、集約化利用程度不高的現象”，李小敏將之歸納為四個突出表現：
在城鎮，城鎮規劃盲目擴張，建設貪大求洋，不切實際地建設寬馬路、大廣場、花園式工廠；在開發區，總體的開發投入強度和產出效益不高。根據省國土資源廳對全省100家開發區集約用地評價結果，有60家沒有達到土地節約集約利用標準，其中28家處于較差和差等級；在農村，農村居民點用地1399.65萬畝，農村人均居民點用地為184.29平方米，超出了人均150平方米的國家相關標準，更大大高于人均120平方米的省定標準；與上海、浙江、廣東等省份相比，江蘇省建設用地非農產出仍較為粗放：2006年江蘇省建設用地非農產出為每公頃107.54萬元，是廣東省的76.5%、浙江省的70.7%。
從全國來看，土地節約集約利用的潛力也待挖掘。以2007年度為例，在守住18億畝耕地紅線的高壓下，耕地面積比上年只凈減少了61.0萬畝，而之前則動輒凈減少上千萬畝。這與國務院暫停安排退耕還林、調整農產品結構及減少災毀耕地數量有關，也離不開對集約用地的嚴格執行。據國土資源部提供的數據，2007年全國新增建設用地面積被嚴格控制在了年度用地計劃指標580萬畝的范圍之內，而且存量土地的使用佔了建設用地供應總量近一半，達到47%。
成本太高阻礙城鄉用地挂鉤
人多地少、後備耕地資源緊缺，是中國土地資源的基本國情，而江蘇尤甚。
至2007年底，江蘇全省實有耕地面積7146萬畝，人均耕地僅0.94畝。全省基本農田保護區面積6606萬畝，實際保護率高達92.4%，這就意味著一旦建設項目需要用地，就很有可能涉及佔用基本農田。
而從耕地資源潛力來看，江蘇省內特別是蘇南地區較易開發為耕地的未利用地和工礦廢棄地等後備資源大都已經開發復墾。全省耕地後備潛力主要集中在農村居民點整理、沿海灘涂開發和農地整理上，但這些地方的土地開發成本高、開墾利用難度大、補充耕地質量差。“先易後難之後，如今只剩下‘硬骨頭”了，”江蘇國土資源廳廳長夏鳴表示。
履任國土廳長新職兩個月的夏鳴，沒有想到這個崗位如此繁忙，到任第一個月，幾乎無法正常地上下班，開會、跟隨領導到各地考察、學習，讓他這位無論地方工作還是省廳工作都經驗豐富的“老同志”有些無法適應，“可見當前的用地矛盾有多突出。”
“江蘇一個鎮有5萬∼10萬人，但分布比較分散”，夏鳴介紹，“對快速城市化的江蘇來說，村鎮只有集中才能形成市場，才能帶來服務業的發展，同時也促進了土地的集約利用。”
據在江蘇乃至全國較早推行農民公寓房的無錫國家高新技術產業開發區（簡稱新區）國土資源局局長戴岳明介紹，2006年，新區規定小高層的比例不能低于60%。通過農民居民點集中而集約出來的土地成為補充耕地的重要來源之一，也成為解決無錫建設用地指標緊張的重要渠道之一。
“但目前面臨著成本太高的難題”，無錫市國土資源局局長吳偉坤介紹，“不能解決成本問題，挂鉤就成了一句空話。”按照無錫的經濟發展水平，據他們測算，建設農民公寓房的成本加上解決農民的社保問題，在無錫遠郊，挂鉤也就是增加一畝建設用地指標的成本是30萬元，近郊達到40萬元，“如果不是逼到一定份上，是不會使用這一政策的，”吳偉坤表示。近年來，江蘇省下達給無錫每年的用地指標是9000畝，實際的需求是6萬畝，僅下轄的江陰一個市的需求就達到3萬畝，而無錫有9個市縣區。“所以必須創新機制，通過土地政策、財政政策、社保政策等的創新，消化這不菲的成本”，即使身處在富裕的蘇南地區，吳偉坤也有些無奈。他建議，可以實行在省內跨市挂鉤，比如，無錫的用地指標可以通過減少蘇北一些市縣的農村建設用地指標來實現，這樣挂鉤的成本會大大降低，而且會帶動當地農民經濟的發展。
從全國的情況來看，根據第二次全國農業普查對2.26億戶農村住戶的計算，全國農村住戶戶均村莊面積為1.1畝。一些村莊用地閒置、不集約狀況嚴重，在用地矛盾日益加重局面下，土地專家建議，“有關政府部門應該積極引導合理集約利用這部分土地。”
以“集約”助推東部產業升級
土地資源稀缺，同時目前補充耕地的成本高，如何在有限的土地上確保更大的產出，成為先發展一步的以江蘇為代表的省市面臨的問題。
“鐵本事件，促使常州思考科學的發展道路”，王偉成在接受本刊記者採訪時表示，“在土地資源越來越少，矛盾越來越突出的情況下，常州貫徹能不用就不用、必須用要高效用的原則，力爭在有限的土地上，提高土地利用的強度，否則皮之不存，毛將焉附？”
據了解，在產業的選擇上，常州立足低污染的高新技術產業，如其下轄的武進區將動漫產業作為下一步發展的重要產業之一。
實際上，產業的結構調整、升級換代與集約用地具有相互促進的作用。人均耕地不滿4分的全國百強縣第三名江陰市，自2007年開始通過壓縮制造業規模實現集約用地。市長王錫南接受採訪時表示，目前江陰已不再引進鋼鐵、紡織、化工等項目，2004年以來關停了480家“五小”企業，同時引進高科技產業、大力發展服務業、扶持總部經濟。並從2006年開始對兩年以下的閒置土地徵收佔用費，兩年沒有開發的強制收回。為促進工業向集中區集中，江陰對投資3000萬元以下的項目不再單獨供地。
在對集約用地探索研究起步較早的昆山市，在早期按照“以產業規劃為導向提高土地利用集聚度，以投資強度為尺度提高土地利用集約度，以開發時序為標準提高土地利用有效度”的基礎上，近來又增加了配套用地要有限度、地上建築物有高度、產業轉移有梯度、盤活存量有力度等要求，用一共8個“度”來提高土地資源的利用效率和產出效益。
據昆山市國土資源局副局長徐鎖發介紹，通過提高土地集約利用程度，有力地推動了昆山產業結構的調整。“2004年，昆山經濟開發區花了2億元收購26家低水平的勞動密集型制造企業，主動將這些企業請出去，取而代之的是，請進研發機構，結果原來26家工廠一年的產出是3億多元，而新引進企業的產出可能是30億元都不止”。
除了投資強度，飽受太湖藍藻之苦的無錫，將環境保護擺在頭等重要的位置。談及新引進的項目，新區國土資源局戴局長強調，有時投入產出的要求也不是萬能的。他以無錫軟件產業園為例，注冊資本2.5億元人民幣，佔地600畝，投資強度每畝不足50萬元，但創新園區不是資金密集型的，主要的投入是人才，片面的投資強度指標並不適用，據介紹，目前園區已經進駐20余家軟件企業，其產出效益將逐漸顯現。
記者在採訪中感受到，對江蘇各市縣來說，不發展、慢發展都不行。“長期存在的建設用地供應與需求矛盾，長期存在的保護資源和保障發展的壓力”，這是在整個培訓會上，李小敏副省長反復強調的一句話，也是中國經濟發展面臨的國情。(文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏)
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