以石家莊、天津等為線索
[摘 要]：自1945年佔領張家口始，中共在各城市中一般將行政管理機構劃分為市、區、街三個層級。1948年起，劉少奇多次建議進行調整，以建立一種主要依靠行業和職業團體、適應城市特點的行政層級。但囿于農村工作經驗的慣性和“全能政府”的性質，不但在中共嘗試進行城市管理的石家莊市遲遲未能如劉少奇所願進行改革，而且新佔領的城市如天津、北平等，還繼續沿襲了市、區、街的行政管理格局。不過，在劉少奇再三倡議下，1949年下半年，以天津市的調整為契機，石家莊、北平、哈爾濱等城市先後效法，撤銷了街政府（公所），擴大了派出所的管理幅度，並將區政府虛化為市政府的派出機構。
行政層級，即行政機關中設置不同等級工作部門的層次。1949至1950年間，在中共工作重心從農村轉入城市的大背景下，華北、東北的某些城市，如石家莊、天津等曾應劉少奇的建議，將原有的市、區、街三級政府急劇縮減為市—區兩級，並虛化區政府為區公所。雖然中共當時的建議、指示和宣傳均稱這次城市行政層級的調整為“改變城市政權組織形式”，但為了與現今行政管理學的表述習慣一致，本文一般採用“行政層級”概念來代替“政權組織形式”的說法。
關于華北、東北部分城市的行政層級調整，在中國大陸，除一些城市的相關志書，如《天津通志·政權志·政府卷》①做過簡略描述外，《人民城市的曙光——石家莊解放初政權建設紀實》雖然敘述了石家莊市調整的大致過程，但未能發掘出石家莊市做法的深層原因和顧及到石家莊市與其它城市調整之間的關聯，並簡單地斷定石家莊市改革的“依據不是來自實際的需要，而是緣于一篇報紙上的短評”。②海外一些學者雖注意到了天津市的調整，但同樣未能注意到此前石家莊市早已開始的醞釀，對此次調整的深層次原因的分析甚至存在某些偏差。例如，對天津市的改革，《中國的內戰：1945—1949年的政治鬥爭》基本沒有脫出當時新華社的電訊稿和短評的框架，而未分析其與劉少奇再三倡議之間的因果關係；③《劍橋中華人民共和國史（1949—1965）》的分析則過多帶有西方的思維方式，而未能準確地解讀出劉少奇倡議的此次調整的深層原因。該書認為：“最初階段，在擴大人員的同時，黨限制自己的活動范圍。由于新政府能力有限，不可能一下子統籌一切，政府允許甚至鼓勵各種非官方的團體對公眾提供服務。……1948年末和1949年初，許多進入新解放的城市的幹部依然持‘左’傾觀念，要在大范圍內發動被壓迫的人起來鬥爭，以及做諸如此類的其他事情。他們在整個居住區和小企業中，把自己有限的力量雜亂無章地分散開來。劉少奇于1949年4月和5月在天津採取措施糾正了這種做法。以後，其他中心城市也照此執行。劉把政治組織集中化，把幹部重新安置到現代經濟部門、教育領域和政府行政機構中，而讓傳統部門自行運營。這樣做的效果就是，中共控制了至關重要的機構和組織，並增強了規劃未來事業的能力。”④
劉少奇的反復倡議與遲緩的醞釀
在1927年之後十數年的長期戰爭過程中，中共大多活動在人口分散、經濟落後且交通閉塞的農村。尤其是在抗日戰爭時期，各根據地處于嚴重分割狀態。與這種地理、經濟和社會條件相適應，中共治下的縣以下的行政層級一般參照國民政府的規定，劃分為縣政府、區公所、村公所三級，閭為村公所之下的居民組織。⑤1945年中共攻佔張家口市後，可能參考了上述根據地以及國民政府將城市行政層級規定為市政府、區公所、保、甲的做法，將該市的行政層級劃分為市政府—區政府—街（村）公所三級，在街（村）公所之下設閭。全市共設11個區（後減為8個）、55個街、26個村和828個閭。⑥在此後陸續佔領的哈爾濱市（1946年4月）、石家莊市（1947年11月）等均採行了市—區—街的三級行政層級以及閭、組兩級居民組織的架構。
問題是，城市工作方法不同于農村，能夠長期佔領的城市的工作方法又不同于僅可以臨時佔領的城市，因此“不能從老根據地的情況出發”，而必須根據城市的具體情況制訂政策和處理問題。⑦1948年上半年，劉少奇提出，城市政權的基礎也應該是工廠、學校及工人組織等，以區域劃分的區、街等政府只起輔助作用。⑧
具有“近水樓臺”便利條件的石家莊市委組織部通過華北局⑨獲悉劉少奇的上述意見後，當月就作出了反應。它一方面承認，城市各區各街市民大都居住集中，便于統一領導。因此，各種組織機構、組織形式應按照城市的集中性、統一性原則確定，“政令與職權以及財政建設等等必須集中于市”。另一方面，石家莊市委組織部又堅持認為，石家莊市人口眾多、事務繁忙，許多工作，如婚喪嫁娶、戶口遷移等必須委托區、街辦理，“目前三級政府的機構組織仍為必要”。⑩結果，在1948年下半年內華北局直屬的石家莊市並未採取措施調整三級行政層次。
時至1949年初，在劉少奇和華北局重申用農村組織形式管城市不必要，要集中于市，主要依靠行業，區和街不要放重要力量的情況下，雖然石家莊市委“思想還未統一”⑾，但其態度終于有所松動。同年2月，市政府在總結“入城工作經驗”時即未再如1948年6月那樣強調石家莊市的特殊情況和實行三級行政層級的必要性，而是明確地表示：“因城市生產分工與人口集中的特點，政策的施行主要應通過生產單位（包括工廠、合作社在內）與職業團體（首先是工會、學生會及各種行業工會），街道組織則在于治安行政的管理。因此，市級政府、政權之領導作用應特別加強，一切重要問題及法令規章的決定，統統集中于市，區以下之組織只能是執行性質機關，在本地區范圍內具體執行已決定之事項。”⑿並且，如何調整本市行政管理層級正式提上了石家莊市委、市政府的議事日程。
3月初，石家莊市委進一步放棄了“入城工作經驗”提出的僅僅削減街政府職能的想法，而籌劃完全撤銷街政府，將數街合並為一新區，市內原有的4個區重新劃分為15個區，由區直接領導10至20個閭。對這種考慮，不但華北局，而且其市委內部也不能達成一致意見，許多人擔心因此會導致市委、市政府直接領導數十個部門，無法實施有效管理，最終違背“聯係群眾，便利領導”之初衷。⒀
換言之，作為中共嘗試城市管理的早期樣板之一的石家莊市，在從劉少奇提出此設想後近一年的時間裏，並未能整理出和確定好如何按照城市特點調整行政層級的思路。故在佔領了北平、天津等城市及中共中央于1949年3月移駐北平後，劉少奇自然改在北平、天津進一步宣傳其主張。
面對與石家莊市同樣實行了市、區、街三級行政層級的北平市和天津市，1949年4月3日，劉少奇在北平市幹部會上強調：“城市工作的特點是集中，應該由市級機關解決的問題，譬如青年工作、婦女工作、工人工作等問題，都不要分散到各區去，應該統由青委、婦委、工委去做，區委只是幫助。”⒁同月18日，劉少奇視察天津市時，在中共天津市委會議上再次重申：“城市是集中的，一切工作應該以集中為原則，不應以分散為原則。”“天津如果把工人、學生、婦女……都組織起來之後，差不多佔全市人口百分之九十以上。有了百分之九十以上的人口組織起來，什麼問題都可以解決了。”⒂數日後，劉少奇在天津市幹部會議上再三指出：“在城市工作中要徹底轉變農村的工作方式，不要用農村的工作方式來管理城市。城市工作的特點是集中領導，區、街一級組織應是市級組織的派出機關，一切都要集中到市級機關，市一級的機構還要加強。”⒃
雖然劉少奇在天津市反復強調必須調整城市行政層級，但天津市最初的反應與早期的石家莊市極其相似，即在原則上同意劉少奇的意見，但強調礙于現實條件不能付諸實踐。天津市民政局表示，進入城市初期，“以區街政權形式發動群眾來完成緊急的和群眾性的臨時任務或過渡任務（如打掃戰跡、收遣散俘、急賑、兌換偽幣、發放小本貸款、組織市民生產等等）”效率很高，速度很快。這些任務完成後，是否必須按照劉少奇的意見，集權于市政府呢？天津市民政局解釋說：“因城市經濟目前還存在著很大的落後性，因之一切集中到市又不能做到，勢必將一部分任務交區辦理。”即便在城市秩序穩定後，區街政權仍要承擔很多任務，如組織市民生產、戶籍治安、社會教育、衛生防疫、糾紛調解等。這些任務在城市建設過程中的長時期內，同樣“是不能缺少的，而且也是很重要的任務。因此在一定時期裏，還必須加強區街建設與其各方面的工作，如果忽視了這些重要作用而不去加強領導，不注意區街工作，恐怕也是不對的”。⒄
石家莊、天津等城市之所以很不情願踐行劉少奇的建議，從本質上來說，主要根源于建立全新社會的現實需要。一方面，中共在進入城市後需要大力肅清殘兵遊勇、登記原國民黨黨政軍特人員、摧毀保甲、清理城市閒散人員、兌換舊幣等。另一方面，需要由政府，主要是基層政府承擔起評定稅負、救濟優撫、攤販管理、市政衛生、民事調解、戶籍管理、婚姻登記以及組織合作社等囊括城市政治、經濟、社會、思想、文化各個領域、各個層面的職能。據1949年6月統計，石家莊市街政府的工作內容實際上多達13項。⒅並且，為在短期內完成上述某項任務，在根據地長期革命過程中形成的社會動員機制因其巨大慣性和優勢被迅速介紹到城市，從而使政權的觸角延伸到區、街級，並為區、街級機構的存在提供了無窮的動力。
行政層級的大幅度調整
雖然石家莊市早自1949年初即開始醞釀對本市行政層級進行調整，但到年中，社會局才開始就取消街政府進行調查，研究取消街政府後稅務局、公安局等部門及各團體如何開展工作等問題，並初步擬定了逐步調整區街組織形式及其職權的方針和辦法。實際上，就在石家莊市進行籌劃之時，天津市政府已率先于1949年6月17日發出了《關于變更區街組織的指示》，決定根據“市級為城市工作之基本單位”與“警政合一”原則調整現有行政層級。《指示》規定：
1.各區政府改組為區公所，為市級派出機關和市政府執行工作的助手。調整各公安分局與各區公所管轄區域相一致，且區公所機關工作（生活、總務、會計、收發、文書等）能與公安分局統一者盡量統一；
2.各區公所除優撫、救濟、調解和臨時性的零星行政工作外，大部分可能而且應當集中到市政府辦理的統一集中到市級。因此，區公所僅設區長1人、秘書1人、助理員或幹事5人、炊事員1人，共8人，“基本上採取不分工的一攬子工作方式”；
3.原區政府所管轄之各種業務分別劃歸各相關部門。合作業務歸合作社分社，文教工作由教育局通過民教館和中心小學直接領導，調解工作由派出所與區公所執行，衛生行政通過區衛生事務所受衛生局領導與區公所指導，工商工作歸區工商分局，一切身份證明和婚姻登記及戶政工作均由公安局負責；
4.市政府有關全市之一般問題以通令行之，直達各局處、各公安分局、各區公所。有關單獨的公安事項，得令市公安局轉令各分局。有關區公所之行政事項，得直令各區公所。市級各局的有關業務，在既定政策下和不違背其直接上級的決定原則下，得與區公所或公安分局發生直接指導關係，須會同辦理者通過市政府確定，公安分局、區公所有關各局業務上之問題，可與有關局聯係；
5.各街公所分別並入各派出所，街幹部原則上均到公安局工作。⒆
對天津市的迅速調整，新華社立刻公開發表新聞稿⒇ 和短評〔21〕。“短評”一方面公開批評城市政府分為市、區、街三個層級“完全是把農村中的工作方式和組織形式搬到城市中來的錯誤做法”。另一方面肯定天津市的做法是“使我們人民城市的工作方式和組織形式適合于城市特點的一個顯著的例子”，要求其它城市把“在長期農村工作中所習慣了的”組織形式和工作方式，“善于根據城市的特點，迅速地加以改變”。
在天津市迅速調整和新華社新聞稿、短評的影響下，石家莊市政府意識到，調整行政層級問題無論如何“應該迅速解決了，不能再拖”。〔22〕同年7月6日，石家莊市政府決定放棄正在醞釀中的擴區辦法，效法天津市，制定公布本市的調整方案。該方案同樣提出取消街政府，加強派出所編制和職能，改區政府為區公所，但原有4個區的數目維持不變。〔23〕在此前後，北平市政府也制定公布了大體相同的調整方案。〔24〕
在劉少奇倡議下，當時華北最大的工商業城市天津、政治文化中心北平以及關內最早佔領的城市石家莊率先調整城市行政層級，影響所及，華北、東北的部分城市，如吉林市、安東市于1949年7月，哈爾濱市于1949年8月，張家口市、濟南市于1949年7月中旬，沈陽市于1950年1月先後決定撤銷街政府（公所），改區政府為區公所，加強“警政合一”的派出所。遠在西南、于1949年11月底佔領的重慶市幹脆直接建立了市政府和區公所兩級政府體係。東北局機關報《東北日報》專門發表社論，要求“堅決改變城市政權的舊的組織形式與工作方法”，批評“某些在城市中工作的同志，不很好地研究城市的特點，而習慣于老一套的辦法”，並建議東北城市根據安東、吉林的經驗，“有準備有領導地進行必要的改變”。〔25〕
然而，在政府原有職能及動員突擊的工作方式不變的情況下，到1950年3月，率先採取行動的天津市就已經感到：“區公所編制人員過少，街公所取消後，缺乏市民組織，區公所向下傳達的工作，一切通過派出所，致使派出所工作過于繁重，影響了本身的治安任務。小學教育及文化館的經常領導，不易及時全面掌握。市級駐區的派出機構很多，而缺乏緊密的聯係等。”〔26〕有鑒于此，天津市政府不得不採取補救措施，決定：
1.擴大各區區公所編制到24至34人，在正、副區長之下設立秘書室、民政股、調解股、文教股、衛生股、合作指導員以及優撫委員會、調解委員會、文教委員會、衛生委員會，並在各派出所轄區內設立由15到21人組成的居民委員會，負責傳達政府法令政策及各種工作之決定，搜集反映市民之建議與意見。
2.區公所在市政府直接領導下，對公安分局、工商分局、稅務稽徵所、工程處、養護段、銀行辦事處及公產管理小組之工作，有施行監督指導之責，對合作指導員、人民文化館、中心小學、衛生事務所、醫療站等工作與其主管部門為雙重領導關係。
3.區長或副區長可召集性質業務相關部門召開聯席會議，以密切各部門工作聯係與配合。〔27〕
北京市同樣覺察到了撤銷區街政府所造成的太多負面影響：“許多工作劃歸市級管，而市級無法管，致使工作廢弛，有的依然向下推，而區幹部少，感到人少事繁忙不過來，陷于被動。”〔28〕鑒此，北京市政府于1950年春聽取了蘇聯專家關于莫斯科區蘇維埃組織結構的經驗，決定將城區政權的組織機構擴大為區長（副區長）、秘書室、民政科（下設民政、社會、優撫三股）、文教科（下設小學、社教兩股）、衛生建設科（下設衛生、房屋、建設三股）、工商科、財政科和調解科，各區編制人數增加10人。〔29〕並在區級試辦區人民法院，設立區各界人民代表會議。
隨著中華人民共和國建立後各種群眾運動的不斷展開，隨著計劃體制的逐漸形成和政府權力向城市所有社會領域的滲透，各個城市政府增加而非裁減行政層級、擴大而非縮小各級管理機構規模的衝動日趨強烈。如同京、津兩市那樣，在現有市政府、區公所的行政管理框架內再行修補顯然已經無濟于事，城市基層政權再度下移不可避免。從行政管理學的角度來看，強調全能政府、廣泛的民眾動員與縮減行政管理層級之間必然存在著張力。並且，隨著計劃體制的逐漸形成和政府權力向所有社會領域的滲透，隨著民眾動員和控制程度最大化的強烈需求，這種張力只會日趨激化。結果，削減基層政府及其管理幅度、集權于市政府的嘗試只能是短暫的。1950年11月，中央人民政府政務院頒布《大城市區人民政府組織通則》，規定區人民政府為區人民代表大會閉會期間行使政權的機關，從而以國家法律的形式肯定了區級行政機關的實體政府性質。1951年後，原來改設區公所、裁減街政府的石家莊、北京、天津等城市先後恢復了區政府，並在區以下開始試建街道派出機構及組織居民委員會。至1954年12月全國人民代表大會常務委員會第四次會議討論通過《城市居民委員會組織條例》、《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》後，由市、區兩級政府及其派出機關街道辦事處和居民自治組織居民委員會構成的城市行政管理結構正式確立，派出所原來承擔的行政任務被剝離，僅僅承擔起治安、保衛、戶籍等工作。行政層級基本恢復到了1949年調整前的狀態。（作者李國芳，中共中央黨校黨史部講師；責任編輯，梁琨；2007年黨的文獻【第2期】 黨史國史專題研究 第58-63頁）
①該書由天津市地方志編修委員會編輯，天津社會科學院出版社1996年版。這段描述見該書第206—207頁。
②《人民城市的曙光——石家莊解放初政權建設紀實》，中國人民政治協商會議石家莊市委員會文史資料委員會編《石家莊文史資料》第15輯，1994年內部版，第27—29頁。“一篇報紙上的短評”指1949年6月22日《人民日報》、次日《石家莊日報》轉載的新華社的短評《把我們在城市中的組織形式和工作方式適應城市的特點》（該書還誤把《石家莊日報》轉載新華社短評的日期寫成了1949年4月23日）。
③參見[美]胡素珊著：《中國的內戰：1945—1949年的政治鬥爭》，王海良等譯，中國青年出版社1997年版，第445—446頁。
④[美]費正清、羅德裏克·麥克法誇爾主編《劍橋中華人民共和國史（1949—1965）》，王建朗等譯，上海人民出版社1990年版，第79頁。
⑤參見《晉察冀邊區縣區村組織條例》，1943年2月4日，河北省社會科學院歷史研究所等編《晉察冀抗日根據地史料選編》（下），河北人民出版社1983年版，第319、321、323頁。由于中共治下的各根據地相對獨立，各根據地行政層級的劃分也不盡相同。如陜甘寧邊區參議會曾在1943年規定，縣及縣以下共設縣、區、鄉（市）、行政村（關、街）、自然村（坊、巷）五級（《修正陜甘寧邊區各縣區公署組織條例》〈1943年2月〉、《修正陜甘寧邊區鄉（市）政府組織暫行條例草案》〈1943年10月〉，韓延龍、常兆儒編《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第2卷，中國社會科學出版社1981年版，第232、237頁）。
⑥參見中共張家口市委研究室編《中共張家口地方史》，中共黨史出版社2001年版，第287、291頁。
⑦劉少奇同志對石家莊工作的指示，1947年12月14日，石家莊市檔案館館藏檔案（以下簡稱“石檔”），3—1—2，第2—3頁。
⑧傳達中央局會議，石檔，1—1—11，第74、77頁。原件無時間，從內容推測可能是在1948年6月下旬。
⑨1948年5月，晉察冀中央局與晉冀魯豫中央局合並組成華北局，劉少奇兼任第一書記。
⑩入市半年以來組織機構的變動及幹部情況，1948年6月，石檔，6—1—4，第3頁。
⑾（市委會議）討論（記錄），1949年2月2日，石檔，1—1—11（1），第152頁。
⑿《石家莊市入城工作經驗的初步總結》，1949年2月，華北解放區財政經濟史資料選編編輯組等編《華北解放區財政經濟史資料選編》第1輯，中國財政經濟出版社1996年版，第497—498頁。
⒀石家莊市委關于“並街”問題的討論，1949年3月2日，石檔，1—1—61，第208—209頁。
⒁劉少奇：《關于北平接管工作中一些問題的報告要點》，1949年4月3日，北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編《北京市重要文獻選編（1948.12—1949）》，中國檔案出版社2001年版，第333頁。
⒂劉少奇在中共天津市委會議上的講話記錄，1949年4月18日，中共中央文獻研究室編《劉少奇傳》下卷，中央文獻出版社1998年版，第628頁。
⒃劉少奇在天津市幹部會議上的報告，1949年4月24日，中共中央文獻研究室編《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，中央文獻出版社1996年版，第198頁。
⒄《天津市民政局關于入城初期區街建政的綜合報告》，1949年4月，中共天津市委黨史資料徵集委員會、天津市檔案館編《天津接管史錄》上卷，中共黨史出版社1991年版，第455、457頁。
⒅關于市內區街組織形式及其工作的意見，1949年6月27日，石檔，6—1—11，第41頁。
⒆《天津市人民政府關于變更區街組織的指示“民秘字第2271號”》，1949年6月17日，《天津接管史錄》上卷，第459—460頁。
⒇《津市變更區街組織》，《新華社電訊稿》，1949年6月卷，第296頁。
〔21〕《把我們在城市中的組織形式和工作方式適應城市的特點》，1949年6月22日，《新華社電訊稿》，1949年6月卷，第299頁。並見《人民日報》1949年6月22日。
〔22〕關于取消區街政權組織形式與職權問題宋兆祥給李局長的請示，1949年6月24日，石檔，30—1—12，第15頁。
〔23〕石家莊市政府令“秘政字第1號”，1949年7月6日，石檔，3—1—44，第67—69頁。
〔24〕《北平市軍管會關于改革區街政權組織及公安局派出所的決定》，1949年6月30日，《北京市重要文獻選編（1948.12—1949）》，第570—574頁。並見《人民日報》1949年7月14日。
〔25〕《堅決改變城市政權的舊的組織形式與工作方法》，《人民日報》1950年1月23日。
〔26〕《天津市人民政府關于加強區公所組織機構的決定》，1950年3月1日，《天津接管史錄》上卷，第461頁。原文標注時間為1949年7月29日，經筆者與天津市檔案館核查，應為1950年3月1日。
〔27〕《天津市人民政府關于加強區公所組織機構的決定》1950年3月1日，《天津接管史錄》上卷，第461—463頁。
〔28〕《北京市人民政府研究室關于市區政權組織機構的情況》，1950年6月24日，《北京市重要文獻選編（1950）》，第271頁。
〔29〕《北京市人民政府關于區政權組織機構擴大問題的規定》，1950年2月25日，《北京市重要文獻選編（1950）》，第107頁。
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