我國農村金融的發展歷程及面臨的挑戰_新華網評

連載二

我國農村金融的發展歷程及面臨的挑戰

我國現代農村金融的起源可以追溯到20世紀20年代初期，在河北省香河縣成立了我國近代最早的信用合作社。30年代初，在當時國民黨政府統治的地區，面對農村發生經濟危機及農戶破產的嚴重局面，在有關公益性社團開展的農村金融救濟活動的示范及推動下，一些商業銀行參與了向農村放貸的“資金歸農”行動，由中國國民黨執政的中央和地方政府也設立了專門的職能部門和金融機構向農村實行救濟及放貸，這些行動在幫助農民還債、贖回土地、購買必需的生產及生活資料等方面，取得了一定的效果。在中國共產黨統治的中央蘇區及後來的各個革命根據地，則先後建立了許多農村信用合作組織，大體上滿足了農村的金融需求，為根據地的鞏固和發展做出了貢獻。

新中國建立以後，我國農村金融的發展大體上可分為以下五個時期。

第一個時期是1949—1957年，是以農村信用合作社為主體的農村金融興起的時期。

到1949年底，全國約有800多家農村信用合作組織。在1949—1953年期間，由于政府的大力提倡和推動，在農村廣泛試辦農村信用合作社（以下簡稱農信社）。到1953年底，全國共有農村信用合作組織9 841個，並建立了較完整的民主管理制度。其主體形式是以鄉或行政村為范圍的農信社，農民入社時要繳納一定的股金，年終時按股金分紅。還有一些是附設在供銷合作社內的信用部或信用組。從1955年開始，隨著生產、供銷、信用三大合作運動在各地農村的迅速推開，農信社也得以加速發展。到1957年底，全國80%的鄉都設立了農信社，共有農信社88368個，吸收存款20.6億元，社員股金3.1億元。盡管這一時期農信社的規模較小，管理也不夠完善，但其合作性質還是得到了較充分的體現，總體上發展也比較健康。

新中國建立初期，農村金融業務由中國人民銀行各級分支機構管理。為了適應土地改革以後農村經濟發展的新形勢，加強對農村信用合作組織的領導，經中央人民政府政務院批準，于1951年8月10日正式成立了農業合作銀行，負責辦理農業、林業、水利等方面的投資撥款業務，並領導農信社。但1952年農業合作銀行就被撤銷，由中國人民銀行農村金融管理局負責領導和管理農村金融工作。後經國務院批準，于1955年3月1日正式成立中國農業銀行，其主要任務為指導信用社、廣泛動員農村結余資金、合理使用國家農業貸款、輔助農業生產發展、促進對小農經濟的社會主義改造。但由于縣以下的基層農業銀行與人民銀行之間職責劃分不清及人員經費不足，1957年4月國務院又決定撤銷中國農業銀行，並入人民銀行管理。

第二個時期是1958—1976年，是農村金融發展停滯的時期。

1958年將農信社下放給人民公社管理，1959年進一步下放給生產大隊管理，在“極左”路線的影響下，合作制則被嚴重扭曲。農信社的財務管理和業務經營主要受生產大隊領導，盈虧由生產大隊核算，喪失了獨立自主經營的地位。由于正常的信用關係被破壞，資金被大量挪用，存款也迅速減少，從1958年底的20億元降至1962年底的9.7億元。盡管在1962年恢復了農信社的獨立地位，但業務上受中國人民銀行領導。1963年又重建了中國農業銀行，統一管理支農資金及農業貸款，並統一領導農信社的工作。但是好景不長，1965年12月中國農業銀行第三次被撤銷，1966年農信社再次下放給人民公社、生產大隊管理。“文化大革命”期間，農信社名為交給貧下中農管理，實際上卻使其幹部隊伍、資金安全和業務活動均受到嚴重損害，很多地方的農信社幾乎到了破產的邊緣。

第三個時期是1977—1984年，是農村金融的恢復時期。

1977年國務院頒發了《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》，明確“農信社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”，並規定農信社由中國人民銀行進行管理。1979年2月23日，國務院在〔1979〕56號文《關于恢復中國農業銀行的通知》中規定，中國農業銀行的主要任務是統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農信社，發展農村金融事業;同時還規定農信社既是集體所有制的金融組織，又是中國農業銀行的基層機構。由于中國農業銀行集財政性撥款管理、商業性信貸業務經營和合作制金融組織管理于一身，從而確立了中國農業銀行在農村金融中的“官辦”性質及壟斷地位。由于中國農業銀行的所有存貸業務都根據國家的指令性計劃安排，它對農信社的管理也是採用計劃經濟的辦法，按照辦銀行的思想來管理。盡管在此時期內農信社的業務得到了一些恢復和發展，但也逐步失去了自主權，逐漸走上“官辦”的道路。

第四個時期是1985—1995年，是農村金融的發展時期。主要有以下五個方面的發展。

商業銀行開始進入農村。1984年10月，中國共產黨十二屆三中全會做出了《中共中央關于經濟體制改革的決定》。為了發展“有計劃的商品經濟”，我國商業金融體係迅速擴張，中國農業銀行在農村金融中的壟斷地位也逐漸削弱。1985年中共中央在《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中，明確中國農業銀行要實行企業化管理，提高資金的使用效率。人民銀行也出臺了專業銀行業務可以適當交叉和“銀行可以選擇企業、企業可以選擇銀行”的政策措施，鼓勵四家專業銀行之間開展適度競爭，從而打破了銀行資金“統收統支”的“供給制”，並將農副產品收購業務確定為中國農業銀行的自營業務。根據這一政策措施，一些商業銀行開始將其觸角伸向農村，為當時正在蓬勃發展的鄉鎮企業提供貸款。

農信社在繼續進行改革。國務院1984年國發105號文轉發了中國農業銀行《關于農信社管理體制改革的意見》，提出了把農信社辦成“自主經營、自負盈虧”的群眾性合作金融組織。之後，中國農業銀行對農信社進行了民主管理、業務管理、組織建設等方面的一係列改革，推動了農信社事業的大發展:1995年底，全國共有獨立核算農信社50 219個，縣級聯社2 409個，所有者權益達632億元，其中實收資本378億元，總資產9 857億元;各項存款余額達7 173億元，其中儲蓄存款6 196億元，吸收了農村儲蓄的60%以上;各項貸款達到5 176億元，佔整個農業生產貸款的60%以上，農戶貸款的80%以上，鄉鎮企業貸款的70%以上。

農村政策金融開始起步。根據國務院的決定，專門負責管理農副產品收購貸款等業務的政策性銀行———中國農業發展銀行于1994年6月組建，其職能定位為:以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。其主要業務包括:糧、棉、油、肉、糖等主要農副產品國家專項儲備貼息貸款;糧棉油等農副產品收購、調銷、批發貸款;糧棉油加工企業貸款;扶貧貸款、老少邊窮地區發展經濟貸款、貧困縣縣辦工業貸款、農業綜合開發貸款及其他財政貼息的農業方面的貸款;小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款。

郵政儲蓄異軍突起。1986年1月，在國務院主持下，郵電部與中國人民銀行分別以投資所有者和業務監管者的身份，聯合發布了《關于開辦郵政儲蓄的協議》，決定在北京、天津等12個城市試辦郵政儲蓄業務。1986年底通過的《中華人民共和國郵政法》將郵政儲蓄業務法定為郵政企業的業務之一，從而使郵政儲蓄遍布全國，成為在農村中開展儲蓄業務的一支重要力量。

非正規金融悄然興起。20世紀80年代初期，隨著我國農村家庭聯產承包責任制的發展，在清理農村基層財物的過程中，農村合作基金會于1984年開始興起。它是由鄉村集體經濟組織和農戶按照自願互利、有償使用的原則建立起來的社區互助組織。資金來源以集體資金為主，並吸收農戶以資金入股，其存款時間長，利率比信用社低，貸款對象主要是村內或鄉內的農戶，額度較小。到1992年末，全國建立的農村合作基金會在鄉鎮一級已達1.74萬個，村一級達11.25萬個，分別佔鄉鎮總數的36.7%和村總數的15.4%，共籌集資金164.9億元。1992年以後，合作基金會中的個人股金迅速增長，且個人股金分紅比集體股金高。1994年開始以代管金的名義吸收短期存款，且主要向鄉鎮企業提供大額貸款，其存款及貸款的利率均比農信社高。這不僅改變了合作基金會的性質，也增加了潛在的風險。

第五個時期是由1996年至今，是農村金融的改革時期。主要是大力推進農信社的改革。

1996年8月國務院頒布了《國務院關于農村金融體制改革的決定》，提出了對農村金融體制進行重大改革的意見。要求農信社首先要與中國農業銀行脫離行政隸屬關係，在此基礎上把農信社辦成農民入股、社員民主管理、為入股社員服務的、真正的合作金融組織。1996年底，全國共有農信社基層社49 532個，聯社2 409個;各項存款8 794億元，其中，儲蓄存款7 671億元;資產達到14 450億元，各項貸款6 290億元，其中農業貸款1 487億元，新增農業貸款佔全部貸款的比例達到40%。當年年底就基本上完成了“脫鉤”工作，從而使農信社歷史上積聚起來的信貸資產質量差、虧損嚴重、資不抵債等潛在風險逐步暴露出來。

為了加強對農信社的監管和行業管理，有效防范與化解風險，1997年6月，國務院決定在中國人民銀行內設立農村合作金融監督管理局，負責國家關于農信社的改革工作，並承擔對農信社的行業管理工作以及監管工作。當年人民銀行頒布了《農信社管理規定》，按合作社體制改造農信社，即由社員入股組成、實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務。1998 年國務院轉發了中國人民銀行《關于進一步改革整頓規范農信社管理工作的意見》，繼續要求按照自願入股、民主管理和主要為入股社員服務的合作制來改革農信社的體制。

1998年朱鎔基總理針對農信社改革中出現的問題，提出了深化農村金融改革的要求:把農信社辦成聯係廣大農民的金融紐帶、新形勢下農村金融的主力軍，解決農民“貸款難”的問題;內容主要是改革農信社產權制度、落實農信社的風險責任。

1999年1月，國務院發布文件，正式宣布在全國范圍內統一取締農村合作基金會。中國人民銀行同年開始在江蘇省進行農信社改革試點。試點的主要內容包括:一是在清產核資的基礎上，將各個具有法人資格的農信社、縣（市）聯社機構合並為單一法人機構;二是轉換經營機制，提高農信社的金融服務水平和經營管理水平;三是明確產權關係，完善法人治理結構，實現農信社的自我約束、自我發展;四是主要通過信用社內部轉換機制、增收節支、逐步消化等手段，同時配合政策扶持來消化信用社的歷史包袱;五是組建江蘇省農信社聯合社。為推動此次改革試點工作，國家專門出臺了財政金融配套政策:一是對農信社不良貸款中難以收回的呆滯貸款和全額的呆賬貸款進行剝離，由人民銀行按剝離數額的50%安排無息專項再貸款，總量50億元，期限5年;二是從2000年開始，根據每年郵政儲蓄機構在江蘇省縣及縣以下吸收的儲蓄數量，人民銀行為江蘇的農信社提供等額的中央銀行貸款;三是對信用社季節性閒置的資金，人民銀行按保本原則開辦特種存款;四是允許信用社實行靈活的利率浮動政策;五是呆賬準備金提取的比例原則上由1%提高到2%，有的可以更高;六是對信用社接收抵貸資產的過戶稅費，按清理農村基金會的政策執行;七是江蘇省從對農信社徵稅留成中，按一定的比例提取信用社的風險補償專項資金，並納入預算，用于資助嚴重資不抵債的農信社。

2003年5月，經國務院批準，將農信社改革的試點從原來的一個省（江蘇省）擴大到八個省市（吉林、山東、江西、浙江、陜西、重慶、貴州和江蘇）。要求按照“明晰產權關係、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，加快信用社管理體制和產權制度改革，把信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，充分發揮信用社農村金融主力軍和聯係農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經濟結構調整，幫助農民增加收入，促進城鄉經濟協調發展。改革試點的主要內容:一是以法人為單位，改革信用社產權制度，明晰產權關係，完善法人治理結構，區別各類情況，確定不同的產權關係;二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責。

為配合此次農信社改革，國家提出了四項配套措施予以支持:

一是對虧損農信社因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補利息給予補貼。具體辦法是由財政部核定1994—1997年期間農信社實際支付的保值貼補利息數額，由國家財政分期予以撥補。

二是從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區試點的農信社一律暫免徵收企業所得稅;對其他地區試點的農信社，一律按其應納稅額減半徵收企業所得稅;從2003年1月1日起，對試點地區所有農信社的營業稅按3%的稅率徵收。

三是對試點地區的農信社，可採取兩種方式給予適當的資金支持，即人民銀行提供一部分專項再貸款給農信社或由人民銀行發行專項中央銀行票據。專項再貸款利率按金融機構準備金存款利率減半確定，期限根據試點地區的情況，可分為3年、5年和8年。專項再貸款由省級政府統借統還。而人民銀行發行的專項中央銀行票據，不是由信用社用現金購買，而是用于置換農信社的不良貸款，票據期限兩年，按適當利率分年付息，但該票據不能流通、轉讓和抵押，可有條件提前兌付。這兩種方式由試點地區和農信社選擇。

四是在民間借貸比較活躍的地方，實行靈活的利率政策。允許農信社貸款利率靈活浮動。貸款利率可在基準貸款利率的1.0～2.0倍范圍內浮動。對農戶小額信用貸款利率不上浮，個別風險較大的可小幅（不超過1.2倍）上浮，對受災地區的農戶貸款，還可適當下浮。

2004年8月國務院在北京召開了深化農村信用社改革試點工作會議，在總結前一階段試點工作的基礎上，決定把北京等21個省區市作為進一步深化農村信用社改革試點單位。要求先期開展試點的8個省（市）要在總結經驗的基礎上，進一步把農村信用社改革推向深入。參加擴大農村信用社改革試點工作的省區市，要按照國務院文件精神，把握好改革的重點，落實好有關政策。要注意做好宣傳動員和輿論引導工作，鼓勵引導廣大農戶及各個方面積極支持和參與改革。

盡管近年來各方面都加大了農村金融的改革力度，也取得了較大的進展，但是農民貸款難的問題並未從根本上得到解決，有關金融機構提供的金融服務與農民對金融的需求相比還有很大差距，存在著許多困難和問題，我國農村金融的發展面臨著以下幾個方面的嚴峻挑戰。

信貸資金供應不足，農村資金外流嚴重

1998年以來，各類金融機構對農業和鄉鎮企業的貸款合計佔金融機構貸款總額的比重僅佔11%左右，而且還呈下降趨勢。1999—2002年分別為11.7%、11%、10.8%和10.5%。2003年我國農業增加值佔GDP的比重是14.8%，但農業在整個金融機構中佔用的貸款余額還不到6%。另外，農戶在金融機構中的存款卻大于貸款，而且存貸差逐年擴大。全國農戶存款大于貸款的數額從1997年的7 357.9億元，擴大到2001年的9 403.7億元。更值得引起注意的是農村資金大量外流，外流的渠道主要是郵政儲蓄和商業銀行。郵政儲蓄在農村只存不貸，吸收的存款全部存入人民銀行食利。農村郵政儲蓄存款余額從1997年末的1 710.6億元，增加至2002年末的4 421.4億元。還有不少農村資金通過國有商業銀行流出農村。根據安徽省對61個縣的統計，四大國有商業銀行2003年存款增加了237億元，而貸款卻減少了35.1億元。還有部分資金通過農信社購買債券、拆出資金、向城市客戶貸款而流出農村。目前全國信用社購買債券余額大約為2 000億元。

農戶難以從金融機構獲得貸款，民間借貸活躍

農信社的一項重要業務是開展農戶小額信用貸款和聯保貸款。據統計，到2004年3月末，全國累計有近5 800萬農戶獲得過小額信用貸款，另有近1 100萬農戶得到聯保貸款。但根據國家統計局農調隊抽樣調查，多數農戶從正規金融機構（銀行和信用社）得到貸款難度較大，農民借貸資金的主要來源是民間借貸。2000—2003年，農民平均每人每年從金融機構借入資金65元，通過民間借貸借入190元，分別佔借入資金總量的25%和75%。在江蘇和浙江等經濟發達地區，民間金融更加活躍。江蘇和浙江兩地農民借貸資金中，來自銀行、信用社的僅佔22.9%和16.8%，向銀行和信用社貸款的農戶僅佔總農戶數的2.9%和2.5%。

農戶小額信用貸款不能完全適應農戶的需求

農戶小額信用貸款的額度太小，一般在5 000元以下，而且還款期短，一般是半年至一年，有的只有兩三個月，難以與林業、養殖業的生產周期相匹配，從而容易造成農戶貸款無法及時歸還，進一步增加了農戶獲得貸款的難度。此外，由于規模化種植、養殖業和發展農產品加工等產業化經營所需資金量較大，生產周期也較長，初期投入高、風險大，小額信用貸款難以滿足這類需求。

金融機構提供的服務比較單一，特別是農業保險嚴重滯後

多數地區的農村基本上只有傳統的存貸款業務，結算、保險、咨詢、外匯等其他服務很少。近年來農業保險不斷萎縮，2003年，我國農業保險保費收入僅4.6億元，約佔全國財產險保費收入的0.5%。例如湖南盛產水稻，但自1984年以來開展的水稻保險已經基本停辦，2003年農業保險費收入891萬元，佔當年財產險保費收入的0.44%。江西省1992年農業保險保費收入佔當年保費收入的3.5%，2002年降到0.15%。遼寧省2003年農業保險保費收入僅224萬元，不足1993年的十分之一。

面對如此嚴峻的挑戰，應當使我們清醒地認識到，我國農村金融的發展決不能採用“頭痛醫頭，腳痛醫腳”那種治標不治本的辦法，而需要從我國“三農”的實際情況出發，進行深入的理論分析和思考，按照對症下藥的原則，加強我國的農村金融制度建設。（未完待續）