張利華 清華大學國際問題研究所
摘要：20 世紀其他社會主義國家共產黨黨內選舉監督的經驗教訓值得鑒戒。在新的歷史時期，改進中國共產黨領導人選舉機制，健全地方和基層黨委選舉程序,改革黨內紀律檢查機制，對于執政黨的健康發展具有極為重要的意義。
關鍵詞：中國共產黨；選舉；監督；改革
1996 年，中國共產黨確立了"依法治國，建設社會主義法治國家"治國方略。依法治國決定了執政黨必須遵守憲法和法律，按照法治原則領導和執政；"決定了黨內民主建設必須與國家制度體係的建設和完善有機結合，在憲法的框架下，形成黨的制度與國家制度的耦合關係。"〔1〕( P3) 因此，改革黨內選舉和監督，是"依法治國"對執政黨的基本要求。本文主要總結20 世紀其他社會主義國家共產黨最高領導人選拔更替的經驗教訓，討論中國共產黨高層領導人選舉和地方基層黨委選舉機制以及黨內紀律檢查機制的改革。
一、國內學術界對黨內選舉監督概念的認識
上世紀90 年代以來，國內學術界和政界對黨內選舉和監督的研究已經有不少成果。關于黨內民主選舉的概念與含義，中央黨校王貴秀教授做了這樣的概括："黨內選舉(包括直接選舉和間接選舉) 集中體現在：黨的代表大會(代表) 、黨的委員會和各級領導機關的領導人由黨員直接或間接地決定的,或者說是由'選舉人'通過投票表決而授權的。因此，黨內選舉作為黨內民主的基礎性環節，必然具有以下兩個本質特徵：首先，真正的選舉必須充分體現選舉人的意志。這是黨內選舉所必須具備的最本質的規定性。其次，選舉在本質上是自下而上的運行過程。"〔2〕( P68)王貴秀教授指出了黨內選舉制與黨內任命制的原則區別：一是行為主體不同。選舉的主體是"選舉人",包括黨員或黨員代表等,而任命的主體則是各級"黨組織"或有關領導人。通常所說的"選拔"(歸根到底也就是任命) 黨政領導幹部，其行為"主體"其實就是有關上級黨組織和領導人,這與作為選舉主體的"選舉人"是根本不同的，絕不能混為一談。二是授權走向相反。選舉是一種授權，任命也是一種授權。不過，選舉與任命這兩種授權，不僅其主體不同，而且授予走向和運作行程也截然相反。選舉是自下而上的授權，而任命(選拔) 則是自上而下的授權。黨內的層層授權所形成的"授權鏈"，其合理的走向大致應該是這樣的：黨員(選舉、授權) 、黨代表(選舉、授權) 、全委會(選舉、授權) 、常委會，而不是相反。這樣的授權一旦被顛倒，選舉制就會變形扭曲而成為任命制或變相的任命制。三是權力來源有別。由于選舉和任命的行為主體和走向不同，也就意味著權力來源有別。選舉所產生的權力來源于黨員或選舉人,因而最終要向黨員或選舉人負責。而任命所產生的權力則來源于上級黨組織和領導人,因而必然要向上級黨組織和領導人負責。我們歷來強調領導機關和領導人"對上負責和對下負責的一致性",但在實踐中卻總也解決不好，其原因在哪裏呢? 最根本的原因就在于他們的權力往往來自上面,而不是或實質上主要來自下面。要從根本上解決"對上負責和對下負責的一致性"問題,就必須首先確實解決好選舉問題，並在此基礎上改革和完善黨內選拔(任命) 制(在一定范圍內的選拔或任命制也是必要的) ,使之與選舉制密切配合,以形成自上而下和自下而上相結合的授權體制。
張彥玲提出黨內選舉制度包括民主選舉和民主罷免兩個重要環節。對黨員來說，選舉權和罷免權是對等的權利,兩者同等重要。倘若黨的領導機關或領導者在接受黨員的授權後，不能按照廣大黨員的意願行使手中的權力，失職、瀆職,甚至濫用權力，以權謀私，黨員就有權通過代表大會撤換或罷免他們，收回授予的權力。廣大黨員是黨內權力的所有者，而黨的領導機關、主要領導人和一般幹部，都是黨內權力的受托者。建立罷免或撤換制度是一種以下級領導機關委員為主體的自下而上的監督行為〔3〕( P13) 。
許耀桐指出了黨內罷免撤換制度與黨內撤職、免職、調整工作崗位的區別。他認為，這兩者的根本區別在于，前者是自下而上的制約監督行為，而後者是一種自上而下的制約監督行為。實行黨內罷免撤換制將使黨的各級領導幹部置身于黨員群眾的監督之下，讓黨員群眾主動地參與對黨的領導幹部的評價〔4〕( P11) 。關于黨內監督的概念與含義，一種觀點認為,"黨內監督是一種以權力制約為核心的執政黨自我的民主政治控制行為。"〔5〕( P7) 另一種觀點認為，"黨內監督，是黨運用自身力量。依據黨紀國法進行自我監督和約束,其目的是保持黨的先進性和純潔性。"〔6〕( P36) 還有學者認為，黨內監督是黨的各級組織、專門機關和全體黨員，按照黨章和黨的其他規章制度的要求，對黨的各種組織活動以及黨員尤其是黨員領導幹部的行為實施的監察和督促〔7〕( P4) 。
二、汲取歷史教訓，改革黨內選舉機制
1918∼1924 年，列寧領導的俄共(布) 在極其嚴峻的鬥爭環境中，在黨內實行了廣泛的民主選舉制度，黨的一切負責人必須由選舉產生,並且可以撤換〔9〕( P57 - 59) 。然而，斯大林領導蘇聯時期，聯共(布) 黨內民主選舉逐漸名存實亡，代之而起的是黨和國家機關領導幹部的自上而下的任命制。20 世紀一些社會主義國家效倣蘇聯斯大林模式，有些國家的共產黨長期執政過程中逐漸把黨內民主選舉"形式化"，不能嚴格按照黨內民主選舉程序選舉黨的領導人。有的黨甚至放棄了黨內民主選舉制度，實行黨的領導幹部自上而下任命制。綜觀20 世紀其他社會主義國家共產黨最高領導人的更換過程,可以歸納為五種狀況：
第一，黨的領袖逝世後，黨的最高領導集團內部分成幾個不同的派別，經過一段時間公開和激烈的鬥爭較量後，某一領導人率領自己的"團隊"打敗所有對手，從而確立了自己在黨和國家的最高領導地位。1924 年列寧逝世後,聯共(布) 黨內高層所進行的四次驚心動魄的激烈鬥爭，就是一個典型的事例。通過黨內鬥爭,斯大林戰勝了所有的反對派，成為黨和國家的領導人。這種殘酷的黨內鬥爭造成了一批冤案和悲劇，黨內民主遭到破壞〔10〕( P124 - 155) 。
第二，黨的領袖逝世後,黨的最高領導集團內部一些人採取"密謀策劃"、"突然襲擊"等非正常手段把自己的競爭對手趕下臺，從而確立自己在黨內的最高領導地位。1953 年斯大林逝世後，赫魯曉夫聯合一批黨內高層領導人打敗了馬林科夫,逼迫他辭去黨和國家領導職務，從而確定了自己在黨和國家的最高領導地位。1964 年勃列日涅夫、蘇斯洛夫、柯西金等蘇共中央政治局領導人密謀策劃，採取突然襲擊的手段逼迫赫魯曉夫辭去黨中央第一書記的職務，把他趕下了臺〔10〕( P492 - 513) 。這種狀況使黨內高層政治活動處于一種暗箱操作加突然襲擊的"黑幕"狀態，黨內生活很不正常。
第三，黨的最高領袖終身任職自然死亡後,由黨中央政治局秘密醞釀並推舉新的領導人，經黨中央全會或黨中央非常選舉表決通過。蘇聯共產黨領導人的勃列日涅夫、安德羅波夫、契爾年科去世後所進行的黨的領導人更換均屬于這種狀況〔10〕( P612) 。這種狀況與前兩種狀況相比要平穩一些。盡管在政治局秘密醞釀新領導人過程中也有矛盾、鬥爭和密謀策劃，但是，其結局基本上是"和平"接班。
第四，任職終身的黨的最高領袖在任期間選定自己的接班人，逝世後接班。朝鮮勞動黨領導人的更換就是如此。1974 年2 月,朝鮮勞動黨召開五屆八中全會,通過了把金正日定為金日成的唯一接班人的決定。1980 年10 月，朝鮮勞動黨召開第六次代表大會，金正日當選為黨中央政治局常委、中央書記、中央軍委委員,主管中央日常工作。1991年12 月金正日任人民軍最高司令官，1993 年4 月任國防委員會委員長，從法律上掌握了三軍統帥權。1994 年7 月朝鮮勞動黨總書記金日成逝世後，金正日順利地接管了朝鮮黨政軍領導大權,成為黨和國家的最高領導人〔11〕(P413) 。
第五，黨的最高領導人任期一屆或兩屆時,因年事已高,主動地提出辭職,並推薦黨的最高領導人的候選人，由中央全會選舉通過,實現黨的最高領導人的更換。越南共產黨八大期間黨的最高領導人的更換就屬于這種情況。1997 年12 月22∼29 日,越共召開八屆四中全會，決定接受杜梅、黎德英、武文傑退出中央委員會的請求(三人年齡都已超過70 歲) ，委任他們為中央顧問。選舉中央政治局常委黎可漂接替杜梅任越共中央總書記,增選了四名政治局委員,並于1998 年1 月6 日決定成立由5 人組成的新的政治局常務委員會〔11〕( P454) 。
從其他社會主義國家共產黨最高領導人更換的狀況看,是否按照民主程序選舉黨的最高領導人關係著黨的命運和前途。一般來說,按照黨內民主選舉程序實現最高領導人更換比通過殘酷的黨內鬥爭和採用非正常手段實現黨的權力交接的效果要好得多。民主選舉出來的黨的領袖有較強的合法性、凝聚力和向心力,黨內生活也比較健康。
中國共產黨自成立以來,經過了幾次重大的黨內鬥爭。在新民主主義革命時期,每一次黨的最高領導人的更替都伴隨著激烈的路線鬥爭和思想鬥爭。"文化大革命"期間，在培養黨的領袖接班人問題上出現了林彪一類的野心家，其主要原因是沒有很好地實行黨內民主選舉制度，沒有通過黨內民主選舉機制和程序實現領導人的更換和權力交接。中國共產黨第十六次全國代表大會根據黨章規定實現了黨的最高領導人的更換和權力交接。這是我黨歷史上了不起的進步。然而,目前中國共產黨最高領導人的選拔仍然存在一些問題。譬如，總書記候選人只能在中央政治局常委中挑選,中國共產黨黨章規定，"中央委員會總書記由中央委員會全體會議選舉，總書記必須從中央政治局常委中產生。"這樣做，使黨的總書記候選人選擇面過窄，容易出現總書記候選人年齡偏老的現象。可否考慮總書記候選人在中央委員范圍中挑選，在推選總書記候選人過程中，採用政治局推薦和中央委員及黨的全國代表大會代表聯名推薦相結合的方法，候選人在中央全會或黨的全國代表大會發表演說，通過無記名投票方式選舉產生。實際上，廣開選人之路，把黨的總書記候選人的選擇范圍放寬一些，在較廣的范圍內選拔傑出領袖人才，不僅會增強黨的最高領導人選拔機制的透明度,還會形成中央委員會和全國代表大會對黨的最高領導人的監督制約。此外，可否考慮實行黨的最高領導人的任期制，對于一個長期一黨執政的政黨來說，這樣做可以防止黨的最高領導人任職終身，從而防止"老人治國"或"病夫治國"現象的重演。
目前，地方黨委和基層黨組織選舉機制和程序也存在不少問題。中國共產黨黨章規定:"黨的地方各級委員會書記由黨的地方各級委員會全體會議選舉產生，並報上級黨的委員會批準。黨的基層委員會書記由黨員大會或代表大會選舉產生，並報上級黨組織批準。"但是,在實際運作過程中，地方和基層黨委書記的候選人基本上都是由上級黨委和現任的同級領導人醞釀確定的，雖然要經過黨委常委會討論,提交黨代會通過。但主要領導拍板後，幾乎無人站出來反對，普通黨員群眾更是沒有發表意見的機會。從實際效果看，這種選拔地方黨委和基層黨組織負責人的做法跟自上而下的任命制沒有多大差別。在地方和基層黨代會閉會期間,上級黨委直接任命和調動下一級黨委書記，形成了事實上的任命制。這樣的選拔機制容易出現黨的領導幹部眼睛"朝上看"，"只對上不對下"現象，使一些黨的領導幹部憑借自己掌握的政治權力羅織關係網，"結黨營私"。一些想往上爬的人"跑官要官"甚至"花錢買官"。
如何改進地方和基層黨內選舉? 近年來學者們提出了許多意見和建議。王貴秀教授提出了6 條改革黨內選舉機制的建議： (1) 對"選舉"類幹部和"選拔"(任命) 類幹部做出明確劃分和規定，只對選舉類領導幹部進行選舉，並逐步擴大選舉范圍，縮小任命的范圍。(2) 逐步擴大直接選舉的范圍和層次。在那些黨員人數不是太多而又不太分散的基層黨委可以實行直接選舉，特別是各部門的機關黨委的產生,更有充分的條件實行直接選舉。(3) 堅持差額選舉。從原則上說，任何范圍和層次的選舉都可以實行差額選舉。(4) 完善候選人提名制度。實行自上而下(有關黨組織) 提名和自下而上(一定范圍的黨員、黨員代表或選舉人) 提名相結合的制度，並對二者的比例做出明確規定。健全候選人介紹、宣傳和比較程序，增加選舉的透明度。(5) 經選舉產生的黨的各級各類委員會的委員包括書記和副書記,如無特殊情況，在任期內不得任免、調動和委派，以杜絕以任命制衝擊、損害和代替選舉制現象的發生。(6) 建立與選舉制度相配套的彈劾罷免制度〔2〕( P68) 。有學者肯定了地方黨委會採用"票決制"選拔黨政領導幹部的做法，認為，在決定重要領導幹部任用時,採用地方黨委全委會或常委會無記名投票方式做出決策即"票決制"的方法是黨內選舉制度的一個重大創新。王貴秀教授對這種做法提出了質疑。他說，把縣級(含縣級) 以上地方黨政領導幹部(包括黨委成員以及政府組成人員) 與各級領導機關的職能部門、工作部門和內設機構的領導幹部混在一起,不適當地、不加分析地都由上級黨委"票決"而提出候選人或推薦人選。實際上堵塞和排除了由"選舉人""自下而上"提出和推薦候選人的渠道和途徑。正是由于這樣突出黨組織通過"票決"提出候選人或推薦人選的"權威性"和其他因素的影響所致，一大批本應由選舉產生的幹部會在相當大程度上變成實際上的上級黨委任命，導致以任命或變相的任命代替選舉，使選舉人的選舉流于形式。這樣一來，黨章關于"黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和非黨組織中的黨組外，都由選舉產生"的規定也就會在相當大程度上失去意義或被虛化〔2〕( P68) 。
近年來，一些地方和基層黨委在改革黨內民主選舉機制和程序方面取到了成就。2003 年9 月，湖北省宜都市作為首批進行黨代會常任制改革試點之一,進行了"黨代表直選制"、"委員推選"、"黨代會年會制"、"代表評議監督委員制"、"重大事項舉措票決制"等改革〔13〕( P56) 。2004 年，湖北省羅田縣以黨代表大會直接選舉全委會委員的方式選出了新的全委會。並將黨代表大會改為每年召開一次〔14〕。
