我國是一個耕地資源嚴重不足的國家，人均耕地僅１．４畝，不足世界人均水平的４０％，要用佔世界７％的耕地養活佔世界２２％的人口。糧食問題任何時候都不能掉以輕心。１９９５年美國世界觀察研究所所長布朗發表了《誰來養活中國》一文，預言到２０３０年中國的糧食缺口將達２．１６億噸，超過世界貿易糧的總量，中
國的糧食問題將成為一個世界性的問題。近來，國際糧價飛漲，僅２００７年一年，國際糧價就上漲了４２％。糧食儲備下降到３０年來最低水平，“糧荒”波及許多國家，糧食安全問題再次引起學術界和管理層的關注。
為了遏制耕地面積銳減的趨勢，確保國家糧食安全。我國對耕地實行世界上最嚴格的保護制度。１９９９年１月１日起生效的新修訂的《土地管理法》把“耕地總量只能增加，不能減少”作為一項基本原則，明確規定：耕地實行“佔一補一”，各省級人民政府必須確保耕地總量的動態平衡。但是耕地減少的趨勢並沒有改變。２００３年中國人均耕地１．４３畝，２００５年下降到１．４１畝，２００６年下降到１．４畝以下。與此同時，建設用地的供需矛盾突出，一些地方存在“等米下鍋”的情況。因此，迫切需要在新形勢下，深化對保證糧食戰略安全問題的理解，順應市場規律，拓寬思路。
跳出面積佔補的小平衡，建立產出能力的大平衡
保護耕地不能簡單地保護耕地面積，而是要保證國家的糧食產出能力。保證糧食產出能力要靠耕地，也要靠科技進步和制度創新。我國從１９５７年以來耕地面積就一直在減少，為什麼我們現在吃得比任何時候都好？飯桌上的東西比任何時候都豐富？這裏面有農業科技進步的貢獻，有實行家庭聯產承包責任制後，農民積極性被大大調動起來的原因，也就是我們常說的制度創新的貢獻。就保護耕地而言，面積是一大要素，但不是問題的全部，還有耕地的質量。同樣一畝地，經過土地整理後，可能面積增加不多，甚至可能減少，但是土壤質量、灌溉設施、路網條件更好了，更適應大規模、機械化耕作，防洪的標準提高了，過去平均５年受災一次，現在可以抗２０年一遇的水災了，產出能力自然可以大大提高。近幾年國家啟動生態退耕，耕地大面積減少，２００２年全國生態退耕２１３８．３萬畝，２００３年３３５６．０萬畝，大約是同期非農業建設佔用耕地的１０倍，但對糧食生產的影響並不大，就是因為這些耕地的耕作條件差，有面積無質量。
我國實行農村家庭聯產承包責任制以來，基本解決了１３億人口的吃飯問題。但隨著承包制對生產的激勵作用經過近３０年的釋放，近些年來，糧食的產量一直徘徊不前。農業生產要進一步提高，一要靠在制度上進一步創新，使其適合于現代農業的生產、運作，發揮出規模效益。二要靠科技進步，爭取有重大突破，提高糧食單產。三要靠價格引導。用合理的糧價保護種糧的積極性，引導糧食的生產與消費。四要靠耕地產出能力的大平衡。我國自然災害多，農業生產不穩定，據統計１９８６年至１９９５年，全國耕地平均每年受災面積達７．５５億畝，成災面積達３．７７億。如果能使受災面積減少１０％，相當于每年增加將近４０００萬畝的耕地，比１０年補充的耕地面積還要多。因此，耕地保護工作應堅持質量優先，大力開展土地整理，改善農業生態環境，提高農業的防災抗災能力，提高耕地的實際產出能力。
跳出糧食供給的小平衡，建立食物供給的大平衡
中國城市化和工業化的過程，就是越來越多的人脫離農業生產去當城裏人的過程，這也是強國富民的必由之路。在這個過程中，靠什麼來改善農民的生活，提高農民的收入。就是要靠農業內部結構調整來解決。
農業內部結構調整是動態的，是隨著市場的變化而變化的。就現階段而言，主要是在種植業中減少種糧的比重，增加經濟作物比重，在大農業范疇減少種植業的比重，增加畜牧業、漁業比重。這雖然會導致耕地的減少，但增加的菜地、園地、林地、草地、水面、灘涂和耕地一樣也向我們提供食物。中國人習慣上把主食稱為糧食，但在國際上食物的概念包括了９大類１００多種，這些都能填飽肚子，各種食物之間有一定的可替代性。米貴了就多吃面，肉貴了就多吃魚，主食比副食貴就多吃一點副食。因此，著眼于保證食物供給的大平衡，允許農用地按照市場規律，自主調整用途，宜糧則糧、宜經則經、宜林則林、宜養則養、宜牧則牧、宜漁則漁，食物供給的大平衡和農業內部結構調整、提高農民收入政策相銜接，既是保證糧食安全的需要，也是解決“三農”問題的一條出路。
跳出就地佔補的小平衡，建立全局一盤棋的大平衡
《土地管理法》規定以省為單位實行耕地佔補平衡。各省在落實這項任務的過程中，基本上是層層下達，省要求設區市佔補平衡，設區市要求所轄各縣佔補平衡。就地平衡的做法，惟一的好處就是便于管理，行政成本低，便于考核。但是，仔細分析起來，實際上是用行政手段限制了資源的合理配置，造成了很大浪費，害處多多。
保證糧食安全要靠比較優勢的充分發揮。１３億人都去種糧食，其結果一定是１３億人都餓肚子。有的地方經濟發展快，民營企業多，第二產業、第三產業相當發達。這些地方往往有三個共同特點：第一，經濟擴張對建設用地的需求大。第二，具有很強的消化農村剩余勞動力的能力。第三，農業生產已經失去了比較優勢（盡管有的地方可能還有絕對優勢）。如果耕地佔補主要依靠一縣一市甚至一省的就地平衡，一是制約了當地第二、第三產業進一步發展，使其難以盡快在規模、效率上提升檔次；二是在沒有比較優勢的地方勉強搞農業，限制了有比較優勢的地方進一步發揮農業生產的潛力，實際上是拖了全國農業的後腿；三是延緩了整體上工業化、城市化的進程。而另一方面，一些農業有比較優勢的地方，得不到應有的扶持，進一步發揮其農業上的優勢，反而紛紛不顧當地資源、區位和市場條件，佔用大量耕地上工業項目，結果往往是以失敗告終，既破壞了農業，又浪費了資源。因此，在耕地保護中，要充分尊重客觀經濟規律，堅持“多佔多交，佔多補少，佔少補多”。多佔多交，就是誰多佔用了耕地，誰就要多承擔補充耕地的義務，也就是多交新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，不一定要就地平衡。耕地開發資金要重點投向農業有比較優勢的地方，投向提高農業生產能力成本低的地方。一般說來，建設用地量大的地方，二、三產業比較發達，農業不具備比較優勢；建設用地量少的地方，農業比較優勢明顯。所以在建設用地量大的地方，要減少耕地開發資金的投入；在建設用地量小的地方，加大耕地開發資金的投入。這樣在全局上有的地方減，有的增，總體上維持平衡。當然第一產業的增加值低，二、三產業的增加值高，稅收財政政策上要體現工業對農業的反哺，加大對以第一產業為主地區的財政轉移支付力度，不讓發展農業的吃虧。
跳出自給自足的小平衡，建立適度進口的大平衡
中國是一個人多地少的國家，土地是稀缺資源。不僅耕地是稀缺資源，建設用地也同樣是稀缺資源。要在這樣一片土地上，使人民生活更富裕，只有在不危及國家戰略安全的前提下，通過不斷改變土地使用結構，使單位面積土地的產出率提高。農用地的產出率低是不爭的事實。世界上大部分的發達國家農業人口都少于１０％。當然也有例外，那主要是一些地廣人稀，以高優農業為主的國家。因此，要盡可能參與國際分工，通過國際貿易，適度進口糧食，使其他國家的耕地資源為我所用，為我國的經濟建設謀求更大的發展空間。
總體上看，我國經濟發展勢頭好，外匯儲備超過１．５萬億美元，有足夠的國際支付能力，適度進口糧食不會對國家安全造成威脅。造成糧食危機有三種情況，第一是沒有國際支付能力。當前，由于糧價飆升，不少國家陷入危機，就是這種情況。我國進口糧食最多的時候是２０００多萬噸，佔總消費量的４％－５％，所用外匯佔我國每年出口創匯１％還不到。即使國際糧價大幅上漲，我們也有足夠的支付能力。第二是有錢買不到。也就是說，全球糧食供不應求。自己吃都不夠，你出多少錢我也不賣。但是從近５０年全世界的糧食生產來看，全世界人口增加了一倍半，人均糧食消費增加了１７％，耕地大量減少，糧食在相當長的時期內供過于求。我國耕地復種指數１．５，而美國、歐盟的耕地大量休耕，復種指數才０．８。很多發展中國家的單產水平比我國低得多，還有很大的增產空間。如果更充分地發揮國際貿易的作用，把這些產能激活，世界糧食生產還會大幅度提高。第三是政治因素。有的國家出于政治原因，不賣給我們。這當然是一種極端的可能，可以向其他國家進口。要是所有的國家都不賣給我們，那是我們的外交出了問題。退一萬步來說，即使出現了人家有糧不賣，我們有錢買不來的情況，我們目前糧食的外貿依存度是４％－５％ ，即使翻一倍達到１０％，也完全在需求彈性范圍之內，不足為懼。（王昆/福建省地礦局副局長）
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