關振勲 廣西梧州市蝶山區人大常委會

    我國憲法明確規定，全國人民代表大會及其常務委員會有“監督憲法和法律實施”的職權。憲法同時規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。于是，有相當一部分人認為，檢察機關的監督是法律監督，人大及其常委會的監督也是法律監督，所以檢察機關不能以法律監督機關自居。

    這種觀點，有意無意地混淆了檢察機關的監督與人大及其常委會的監督之間的區別，導致理論上的缺憾。

    應當看到，人大的監督與檢察機關的監督之間，確實具有某些共同的特點。這兩種監督的目的都是為了維護國家法制的統一，保障憲法和法律的正確實施，具有目的的同一性。這兩種監督都是運用國家權力所進行的監督，都具有國家強制性，因而不同于一般社會主體的監督。並且，這兩種監督都是作為“職權”行使的，因而監督主體本身負有一定的責任，不履行這種職責，就是失職。這也不同于一般社會主體作為“權利”可以任意行使的監督。

    同時也應當看到，這兩種監督之間存在著明顯的差別，不能把它們混為一談。這種區別主要表現在以下幾個方面：

    第一，從監督的對象上看，人大監督的范圍是廣泛的、不特定的，而檢察機關監督的對象是具體的特定的。

    人大作為國家權力機關，可以對法律實施的一切主體、一切行為進行監督。人大及其常委會可以隨時檢查其他所有國家機關執行憲法和法律的情況。但是由于國家機關之間權力分工的憲法規定，人大及其常委會並不直接辦理任何具體案件，因而這種監督具有不確定性和不特定性。人大及其常委會的監督，以其他國家機關實施的違反憲法和法律的抽象行為為主，這類行為難以進入檢察機關和其他國家機關的監督范圍，只有人大及其常委會有權進行監督。與人大的監督相反，檢察機關作為特定的國家機關，就不能任意對任何國家機關或公民的活動進行監督，而只能在法律授權的范圍內對特定的對象進行監督。

    第二，從監督的方式及其性質上看，人大的監督是一種權力監督，而檢察機關的監督是一種法律監督。

    人大的監督，是就關係到憲法和法律實施中的重大問題，從宏觀上、權源上進行監督。這種監督方式，與人大作為國家權力機關的性質是相適應的。

    與人大監督相反，檢察機關的監督具有就事論事的性質。檢察機關既不能大而化之、籠而統之地對違法行為進行監督，也不能運用政治民主的方式或行政手段來進行監督。檢察機關只能在法律授權的范圍內，按照法律規定的渠道，對已經發生的具體的違法行為進行監督。並且這種監督必須遵守一定的法律規則，必須以法定的方式搜集證據並按照證據所能夠證實的案件事實為基礎。因而這種監督被稱為“法律監督”，是一種法律程式化的監督。

    第三，從監督的效果上看，人大的監督具有決策的性質，而檢察機關的監督只具有請求建議的性質。

    在現代漢語的語境中，“監督”有三種情況：一是自上而下的監督。這種監督具有“上命下從”的性質。由于上級的權力大于下級，因而當上級發現下級的行為不當時，可以直接命令下級糾正。這種監督具有決策的性質，監督主體的監督意見對于監督對象直接具有確定的拘束力。

    二是自下而上的監督。這種監督既包括同一單位或係統內部下級對上級的監督，也包括不具有國家權力的人民群眾或當事人對國家機關的監督。

    三是平等主體之間的監督。在這種監督關係中，由于監督主體與監督對象處在同一或大致相同的階層上，因而監督意見是否能夠被監督對象接受，具有一定的或然性。

    在上述三種類型的監督中，人大的監督顯然屬于第一種情況。檢察機關的監督具有三種情況：一是對于違反法律構成犯罪的行為，通過立案偵查，在查清事實真相的基礎上，檢察機關提請審判機關追究其刑事責任。這種監督必然引起審判機關的審判程序。但是審判的結果如何，並不取決于檢察機關的要求，而是取決于審判機關審判的結果。二是對于人民法院已經生效的判決裁定，檢察機關認為確有錯誤而提起抗訴。這種監督必然引起審判機關再審的程序。但是再審的結果同樣不取決于檢察機關的再審請求，而是取決于人民法院的審判。三是對于審判機關和執法機關在審判活動或執法活動中的違法情況，檢察機關提出糾正意見。這種監督必然引起有關機關進行審查的義務。但是，有關機關審查的結果如何，也不取決于檢察機關的意志。因此檢察機關的監督與人大及其常委會的監督之間具有一個根本性的區別，即人大的監督是實質性的監督，具有終局裁判的性質，可以決定被監督者的命運，而檢察機關的監督只是程序性的監督，不能最終決定案件的處理結果，不能最終決定被監督行為的命運。

    筆者認為，人大作為國家的權力機關，其監督應當界定為“權力監督”。由于憲法明確規定檢察機關是國家的法律監督機關，而且在規定人大及其常委會的職權時有意避免使用“法律監督”的用語，因而檢察機關的監督應當界定為“法律監督”，監督的范圍僅限于法律規定的領域，以區別于人大的權力監督。