環保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現有的投入能力
經驗研究表明，經濟增長與生態環境呈倒Ｕ型關係，反映了環境保護需求與經濟發展的階段性特徵。世界經合組織認為大部分發達國家只有當人均ＧＤＰ超過８０００美元到１萬美元以後才開始大規模開展污染治理
，環境污染才出現下降的趨勢，而新興工業國家當人均ＧＤＰ超過２０００美元到４０００美元以後，環境質量才開始得到改善。中國當前最緊迫的仍是經濟發展問題，人均ＧＤＰ剛剛達到２０００美元，在這樣的情況下，中國的環境保護很難超越社會經濟的發展水平。環保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現有的投入能力。
對資金有巨大需求是由嚴峻的環境形勢和環境保護目標所決定的。中國目前尚處于人均ＧＤＰ較低的發展階段，但是已經出現較嚴重的工業污染、城市生活污染、生態係統功能失衡、新污染問題和全球環境問題等組成的復合型環境問題，要應對這一復合型環境問題的挑戰，所需要的資金投入無疑是相當巨大的。
目前我國環保資金需求強勁主要取決于以下幾個因素：（１）隨著工業化和城市化進程加快及人口持續增加，長期的粗放式經濟增長，使得環境治理總體壓力很大。（２）污染治理的難度不斷加大。過去那些使用簡單技術、較少投資就能解決的問題現在已經越來越少，污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化，環境治理的成本不斷增大。（３）污染的性質發生了顯著變化，區域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾，這些污染的解決相對于傳統工業的末端治理需要更大規模的環保投資。（４）環境投資歷史欠賬太多。多年來中國在環境污染上的投資遠低于應有的基本保障水平，政府環境包袱越背越重。我國的生態環境雖在局部地區有所改善，但總體上仍呈惡化趨勢。
據世界銀行的計算結果，１９９７年中國環境污染和生態破壞造成的損失佔到ＧＤＰ的７．７％，２００３年中國環境污染和生態破壞造成的損失佔到ＧＤＰ的１５％，而我國當年ＧＤＰ的增幅才為１０％。環境污染和生態破壞造成了巨大的經濟損失，也導致國家環保資金需求壓力急劇擴大，超出了相應階段的資金供給能力。據世界銀行測算，“九五”期間環保資金計劃數額為４５００億元，實際投入３６００億元，缺口９００億元。“十五”期間僅水污染治理資金就缺口４００億元。
另外，中國目前全面建設小康社會將帶來的新一輪經濟增長高峰和快速工業化、城市化進一步增加了生態環境保護的壓力。根據全面建設小康社會的宏偉目標，到２０１０年我國的國內生產總值將在２０００年的基礎上再翻一番。無論是經濟規模的擴大，還是經濟的高速增長，都要以自然資源投入為基礎，同時也要向環境排放大量的廢棄物，這勢必對中國原本脆弱的生態環境產生更大的壓力。按照國家環保總局“十一五”規劃提出的污染物五年降低１５％的目標，即每年單位經濟規模的污染物排放強度降低２．８％，據此推算到２０１０年單位經濟規模的污染物排放總量為２０００年的１．６ 倍以上，中國污染物排放總量增加是可以肯定的。再據《２００５ 中國環境綠皮書》預測，未來１５年，我國人口將達到１４．６億，到２０２０年經濟總量將再翻兩番，不斷增長的經濟規模和人口，對資源和環境造成巨大的壓力。按現在的資源消耗和污染控制水平，污染負荷將增加 ４－５倍。
在環保資金來源上，缺乏有效的財政制度保障
一是還沒有建立起有利于財政投資穩定增長的政策法規體係。盡管我國已經圍繞公共財政體制的建立進行了多年改革，但目前還沒有建立起有利于財政環保投資穩定增長的政策法規體係，以確保政府對環保的剛性投入，提高財政投資的效率和效益。例如，由于各種原因，環境保護經費一直未納入各級政府的財政預算科目，尤其是在一些基層環保部門，辦公經費也大都從排污費中列支。直至２００７年開始在財政預算支出中開列了環保科目，將環境保護作為財政支出的一大類單列，在年度預算中保證環境管理、監測、監理、科研、信息統計、宣傳教育機構的正常工作經費，以加強政府財政對環保支出的保障力度。但問題的關鍵在于，是否能夠合理確定環保支出的規模，完善相關制度，確保制度的嚴格執行。因為按照現行體制，由于環境預算在各個部門分別實施，對于嚴格執行環保支出財政預算，保證環保工程考核和其他相關支出的最終落實，還缺乏明確的立法形式及具體的實施細則，因而還無法保證一定時期內政府環保投資的穩定比例。
二是缺乏係統的環境保護稅收籌資政策。首先，我國現行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環境保護與可持續發展的角度考慮，與國際上已經建立起來的環保型稅收體係覆蓋面大、徵收力度強、劃分細致、易操作的發展趨勢還有很大差距。例如我國的資源稅並不是真正意義上的環保稅，因為它主要是針對使用諸如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而徵收的，其目的不是促進國家資源的合理開發與有效使用，而是調節從事資源開發的企業因資源本身的優劣條件和地理位置差異而形成的級差收入，由于收入大部分歸地方，實際上鼓勵了地方進行資源開發。其次是稅種少，覆蓋面小，尤其是消費品稅收的作用還未發揮出來。例如隨著人民生活水平的提高，消費品對環境的污染日趨嚴重，如一次性電池、塑料袋等，而現行的消費品稅收沒有充分發揮其抑制污染、保護環境的作用。另外，還沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入徵收范圍。再次，耕地佔用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的徵稅，但它們之間彼此相互獨立，沒有相互協調配合形成一定的體係，對土地資源保護和合理開發的作用非常有限。最後，還沒有設立專門的環境稅種。環境稅是政府用來保護環境、實施可持續發展戰略的有力經濟手段，我國目前還沒有真正意義上的環境稅，只存在與環保有關的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地佔用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設置為環境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩定的、專門治理生態環境的稅收收入來源。
三是在其他環境經濟政策方面，還相當有限。如，排污權交易、清潔生產等，我國仍處于試點階段或自願行為。生態補償機制遠未形成。盡管銀監會將與國家環保總局聯合出臺綠色信貸政策、央行推動將企業環境信息納入徵信係統，但總體而言，這些具有宏觀調控作用的環境經濟政策目前仍處在探索和起步階段，要形成完備良好的運行體係並真正發揮作用尚有待時日。
環境保護投入主體不明確，政府與企業（市場）職責分工尚不明晰，多層次投融資機制不健全
首先，隨著市場經濟體制的逐步建立和企業經營機制的轉換，原來由政府獨立承擔的環保事權，本應在政府、企業和個人之間重新劃分，但現在還沒有到位。一方面，政府還未退出企業生產投資與經營決策領域；另一方面，“污染者付費原則”的制度基礎還不健全，企業生產對環境造成負的外部成本還沒有完全內部化。
其次，從資金投入方面看，投資主體仍然是由國家和政府充當。而且在資金結構、地區分布等方面還不太合理。比如，環境保護領域的壟斷仍未被真正打破。２０世紀９０年代中期以後，雖然國家對環境保護領域進行了一係列改革，如，推行環境保護產品收費政策、適當提高供水價格、採取多種鼓勵各類企業𤦬主要是民營企業𡃤進入環境保護領域等。但行政壟斷還沒有完全被打破，大量的城市環保產業仍由政府部門和國有資本高度壟斷，既不允許國內社會資金的有效介入，又缺乏嚴格規范、可操作性的管理模式。這一方面使政府背上了沉重的財政負擔，另一方面也造成了環境公用事業部門的低效率。
最後，我國的經濟激勵制度體係也很不完善。我國的經濟激勵制度種類較多，以稅收手段、收費制度和財政手段為主體，但缺乏配套措施，並沒有起到應有的作用。如，中國人民銀行要求金融機構“不符合環保規定的項目不貸款”，由于沒有配套措施，這項制度並沒有得以實施。我國也建立了差別稅收政策，但是與發達國家相比，我國的差別稅收政策種類較少、應用領域較窄；環境稅收制度仍處于初創階段𤦬理論研究階段𡃤；生態環境補償費、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環境資源核算、污染責任保障仍處于起步階段。排污權交易制度發放了排污許可證，從１９９１年開始，排污權交易試點，並未進入到排污權交易的廣泛推廣階段。
政府間環境事權劃分不清，財力與事權不匹配
環境保護投融資政策設計的基石是明晰的事權和財權。環境污染防治具有明顯的外部性，受益和受害往往是在流域、區域范疇內發生，而具體的工程實施載體又是位于確定的行政區域。這造成上下遊投資事權不分、政府企業事權不分、中央政府和地方政府事權不分，沒有形成分類分級的事權財權劃分明細目錄，未形成財政資金投入的理論基礎，且這往往與轉移支付等交織在一起，使政府財政資金尤其是中央政府財政資金投入嚴重滯後，政府職責缺位。在我國分稅制改革過程中，並沒有以規范的方式明確各級政府間的事權關係，政府間事權劃分不合理，出現政府缺位、錯位和越位等現象。目前看來，環保歷史欠賬多、投入不足是影響污染減排、制約環境保護工作的關鍵問題，突出表現為治污工程實際供給與需求、環境監管手段與要求兩個方面不適應。投入不足的主要原因是地方政府財稅支撐條件與環境責任不對等、企業資金籌措渠道不暢、經濟政策不完善。財稅體制改革時中央和地方財權劃分未考慮環境事權因素，中央、地方財稅分配體制與中央、地方政府環境事權分配體制反差較大，國有大中型企業利潤上繳中央，治污包袱留給地方，許多歷史遺留環境問題、企業破產後的污染治理問題都要由事發多年後的當地政府承擔，貧困地區、經濟欠發達地區財力更難以承擔治污投入，“２１１環境保護科目”在相當一部分地方處于“有渠無水、有賬無錢”狀態，地方政府環境責任和財稅支持條件不對等。
由于中央與地方政府之間的環境保護事權劃分不明確，致使環境保護投入重復和缺位並存，各級政府不能很好履行其環保責任。一些應當由中央政府負責、具有國家公共物品性質的環境保護事務，例如跨省流域水環境治理、國家級自然保護區管理、歷史遺留污染物處理、國際環境公約履約、核廢料處置設施建設、國家環境管理能力建設等，嚴重缺乏環境財政的支持。如果不及時填補這些市場和地方政府不可能發揮作用的空缺，國家的發展和環境安全就會遭遇嚴重威脅。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公共物品性質的環境保護事務，例如地方管轄的水環境治理，城市環境基礎設施建設、地方環境管理能力建設等，都需要由地方財政安排。但是，由于環境保護事權劃分不清，導致地方環境保護財權不到位，地方政府向中央政府“尋租”的現象普遍發生。
目前比較突出的後果主要表現在兩個方面：一是強化了地方保護主義，這構成了各級政府不能很好履行其環保責任的主要障礙。在現行體制中，因事權與財權不匹配，造成了中央與地方利益的不一致。地方政府更多的是追求本地區利益的最大化，因此在執行環境政策時，地方政府在發展經濟和環境保護的選擇偏好上總是傾向于前者，而將責任推給中央。一般情況下，為了保護地方稅源和各行政部門的利益，地方政府對財稅貢獻大戶的重污染企業，總是網開一面保護之，對于大面積的或全流域的污染問題，地方政府總認為這是中央的事，即便管住了本地企業不排污，也管不住其他地區企業不排污，因此採取的是一種與其管不如不管的態度；二是中央財政轉移支付也並不能有效解決目前的地方環保投入不足問題。從目前中央與地方的財稅關係來看，財稅收入上出現向中央財政集中趨勢，地方財稅收入不穩定，甚至許多市縣級政府財政實際已經破產，這就使中央不得不承擔起高昂的轉移支付責任和成本。盡管中央的願望是好的，希望利用轉移支付向中西部不發達地區和一些財力困難的地方政府輸送更多的財力，但由于中央和地方事權和財力不匹配的根源問題沒有解決，加之中央轉移支付制度本身尚缺乏明確的法律規范，使得中央轉移支付的支出結構不合理現象難以得到有效解決，從而也就更難以解決地方政府環保投入的缺位問題了。 （蘇明、劉軍民/財政部財政科學研究所）
