政府該扶持一些企業還是所有企業?

發表于  2015/06/16 14:35   約8分鐘


  中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第273期日前召開。論壇成員、清華大學經濟管理學院副院長白重恩發表了題為“中國經濟發展的制度基礎”的主題演講。以下為演講內容摘錄:

  推動地方經濟發展的“特惠模式”

  世界銀行設計了一套指標——營商便利指數,用來衡量不同國家的環境對企業發展是不是有幫助。這個數據除了有一個綜合排名,下面還有10個分項指標,其中一個指標是通過普華永道會計事務所,在每一個國家選擇一個中心商業城市準備設立一家標準化企業,在申請的過程中一步一步地做記錄,包括所耗費的時間、精力、金錢等,比較在各國開展業務的過程中會遇到多大障礙。在中國選擇的是上海,申請成立一家倉儲公司。在2014年的比較中,中國排名靠後,在189個國家和地區中排158位。另一個指標是獲得建築許可,中國排名185位;保護投資者,排名98位。這個指標至少在統計意義上有一定的道理,因為它跟經濟增長確實有高度的相關性。  

  中國在營商便利指數中排名靠後,可能與中國的國情有關。比如説指標中很重要的一項是對投資者的利益是不是有更好的保護。這方面,中國可以説有,但也可以説還有很多的問題。

  在中國經濟發展的過程中,地方政府起到了至關重要的作用。它們是企業的保護者,並不是對每家企業,但是對大部分企業來説,地方政府成了它的保護者、幫助者、推動者。盡管中國普惠的制度化營商環境還不完善,但是地方政府有能力也有激勵、有動力為某些企業提供特殊的幫助和保護,這就幫助一些企業克服了不良營商環境的障礙。

  我去某地調研看到,當地招商引資的流程分為幾步,第一步是主動出擊,尋找優質意向投資者,看他需要什麼,在當地投資可能面臨什麼樣的困難。這時,地方政府不僅要幫助投資者解決實際困難,還要對投資項目進行可行性分析,要知道未來是否有發展前景,地方政府不願意幫助一個沒有發展前景的企業。然後是考察服務,為企業物色合適的廠房和土地。最後跟企業商定一個合同或者是投資意向書,最後領導審批,項目正式簽約。

  所以在招商引資的過程中,地方政府在花力氣去尋找有盈利潛力的投資者,然後為他們提供需要的土地、廠房等資源以及其他方面的幫助,比如説投資者覺得貸款成本高,地方政府可以用地方的財政進行貼息;要從外地引進技術骨幹,地方政府會安排主要技術骨幹的孩子上當地的好學校;如果在企業審批過程中,在某個部門卡了殼,地方政府會有專人負責幫助解決問題。

  之所以把這樣一個模式叫做“特惠模式”,就是因為地方政府的資源有限,它並不是幫每個企業,而是只幫助那些它認為值得幫助的企業。跟“特惠模式”相對的是“普惠模式”,是説採取的措施所有企業都能沒有差別地享受到。

  “特惠模式”可能導致資源配置效率降低

  “特惠模式”下,地方政府幫的企業一定是有效益的企業,而且部分是效益比較高的企業,所以效率往往也比較高。地方政府幫這些企業的動力來自于從這些企業中獲得的收益,所以地方政府這樣的選擇和為了得到社會效益最大化做的選擇差別不大。也就是説,特惠模式在一定程度上能夠改善經濟的效益,為經濟增長提供推動力。但是,特惠制度也有問題。地方政府花了力氣幫一家企業,這時如果有另一家企業要進來跟它競爭,地方政府就會想自己前面花了很多精力扶持這家企業,不願意讓它失敗,結果可能會給新的企業造成準入的障礙。好在在中國,這個問題不是那麼嚴重,因為如果一家企業想進入市場,在一個地方得不到幫助可以跑到另外一個地方試試,不同的地區之間是有競爭的。換言之,特惠模式可能帶來的準入障礙,可以因為中國地區之間的競爭得到一定解決,所以總體上還是會起到比較大的正面作用。  

  在普惠制度很不完善的條件下,如果沒有特惠,企業可能就不會去投資,這時特惠能起到促進經濟增長的作用。但問題是,這樣的作用會永遠的持續下去嗎?特惠模式中一個很重要的特點是不同企業獲得資源的機會不同。這可能降低資源配置效率,因為資源有限,一家企業獲得資源更容易,必然使另一家企業獲得資源更難。如果特惠對象並不是效率較高的企業,則對資源配置效率的負面影響更大,也更加不公平。  

  隨著經濟的發展,這樣的問題會變得越來越嚴重。地方政府選擇特惠對象,有激勵選擇效率高的企業,問題是這點越來越難以做到。隨著中國經濟跟技術領先國家之間的差距越來越小,再要去這樣做就變得越來越難,這是所有追趕型經濟都不可避免要遇到的問題。地方政府將越來越難以分辨哪一家企業效率高,特惠對象的效率也可能不再提高。  

  從特惠走向普惠不能形成空檔期  

  隨著經濟的發展,情況可能有變化。我曾經到一個地方調研,當地一家建築公司的老板給他看兩座建好的橋,但是那裏其實還沒有河,只是政府已經規劃了要挖一條河。這樣的投資就看不到任何的價值。這種情況在經濟發展早期不會出現,因為那個時候,有大量的河流上沒有橋,所以需要建很多橋。問題是現在河流上的橋已經建得差不多了,這麼幹就是浪費。  

  有一個非常令人奇怪的事:中國儲蓄率是50%多,儲蓄是資金的供給,按説這麼多的儲蓄應該導致資金成本比較低。可是企業卻反映,利率高得不得了,可這又不是需求高帶來的,因為投資的需求來自投資回報,可是現在中國的投資回報率在穩定地下降,並且已經降到了一個令人擔心的水平,這就違反了經濟學最基本的原理。一個可能的解釋,是中國有一些投資是不求回報的,這些投資佔用了資源,結果剩下來滿足企業需求的投資供給就必然減少,最終使得利率價格走高。  

  第二個問題是,特惠模式會造成有差異的地方保護主義。這裏強調有差異,是為了和GDP錦標賽的模式進行比較。有GDP錦標賽的情況下,每個地方都希望促進本地的GDP的增長,也會有地方保護。但是分析發現,這兩種地方保護是有差異的。特惠模式對國有企業的保護更厲害,對民營企業的保護則會差一些。對比來説,在GDP錦標賽的模式下,保護是一樣的。  

  第三個問題是,消費者利益得不到足夠重視。在特惠制度裏面,地方政府是從企業得到收益,所以當平衡企業利益和消費者利益的時候,它會更傾向于企業。舉兩個例子,一個是環境保護,並不是所有地方政府都特別積極;另一個是住宅用地的價格遠遠高于企業用地的價格,地方政府為了要GDP,所以為企業提供更便宜的土地。  

  第四個問題,會不會有腐敗,這是特惠模式的一個潛在問題。

  第五個問題,特惠制度主要是從地方政府角度來看的,但並不是企業面臨的所有問題都可以由地方政府來解決。比如説對知識産權的保護,這必須是全局性的,很難想像僅在某一個省保護知識産權。

  第六個問題,在特惠模式下,地方政府的激勵不僅僅是來自自上而下的績效考核,也有來部分自本地,這就會使得自上而下的改革比較困難。

  所以,中國要保持經濟持續的發展,長期來説,就需要實現從“特惠制度”到“普惠制度”的過渡。政策制定者在這點是很清醒的,去年11月27日,國務院發了《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》,嚴禁對企業違規減免或緩徵行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地,嚴禁低價轉讓國有資産、國有企業股權以及礦産等國有資源。這都是過去採取特惠模式的一些重要手段,如果這個文件能夠得到嚴格的執行,很多特惠方式就不能做了。

  十八屆三中全會做了經濟改革的決定,其中很重要的一點是讓市場在資源配置中起決定性的作用。如果真能做到,就在一定程度上優化了普惠制度。

  這是一個很美好的目標,但是要實現需要做很多艱難的工作。現在面臨的挑戰是,在從特惠向普惠過渡的過程中,怎麼能不形成一個空檔期。在特惠制度下地方政府沒有很強的激勵來改善普惠制度,因為從特惠中它能得到好處。所以改革光靠中央推可能是不夠的,必須為地方政府提供激勵,讓他們能夠願意去做,這是一個特別關鍵的問題。

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專家

白重恩

清華大學經濟管理學院院長 /  9 篇文章

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政府該扶持一些企業還是所有企業?

地方政府的“特惠模式”在一定程度上為經濟增長提供了推動力,但是這種增長不具備可持續性,中國要保持經濟持續的發展,就需要實現從“特惠制度”到“普惠制度”的過渡。

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