這一輪國企改革難在哪兒?

發表于  2015/10/07 06:30   約6分鐘

國有企業改革步履艱難,究竟難在哪裏?

  在近30多年的經濟改革中,國有企業改革多數時候佔據改革的中心環節。盡管如此,國企的治理機制遠非完善,還有進一步改革的必要,這就是中共十八屆三中全會再次將國企改革放在一個重要位置的原因。

  日前,中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》出臺,這份以黨政最高機構名義印發的指導意見,是十八屆三中全會後推出的第一個具有“頂層設計”意義的改革方案,用官方的話説,這是新時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件,必將開啟國有企業發展的新篇章。

  比起上世紀90年代中後期以“放權讓利、抓大放小”為特徵的國企改革,從指導意見看,本輪國企改革有幾個變化,也許可稱為亮點:一是從管資産向管資本轉變,今後國資委考核國企主要考核資本增值狀況;二是將國企分成公益類和商業類,不同類型的國企採用不同的改革辦法;三是在治理結構上,根據不同企業類別和層級,實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式,並實行不同的分配方式;四是允許私人企業參與混改,但對員工持股等不設時間表;五是強化監督,設計“四道防線”,防止國有資産流失;六是明確黨管國企原則,強化黨對國企的領導。這六個方面使本次國企改革區別于過去,符合三中全會確立的國企改革原則和方向。

  如何看待和評價此次國企改革,需要回到基本問題上來,即國家為什麼需要國有企業。這實際也是一個國有企業的定位問題。

  假如不考慮每個國家的特殊情況,僅從理論而言,國家需要國有企業的理由大概基于以下幾點:一是為社會提供質優價廉的公共産品和服務;二是彌補市場失靈,防止市場出現大幅波動;三是作為政府幹預經濟的手段,貫徹政府的某些意圖。當然,現實中每個國家的國情不同,國有企業的分布和形態也不一樣,一些國家國企的比重較大,一些國家國企的比重較小,像美國一樣幾乎沒有國企的國家很少。對中國來説,存在大量國企的一個特殊因素,是國企乃執政黨執政的經濟基礎。或如指導意見所説,國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。

  國企理論上屬于全民所有,這就決定了國企存在的目的是促進社會的分配公平。因為如果任由市場自發機制起作用,會導致社會出現不公,而為最大程度促進社會公平,所以人類就發明了國企這種形式。故從價值尺度而言,國企的存在是為滿足社會公平需要。從上面提到的三點理由來看,也可以把它們歸屬于公平的價值范疇。

  不過,應指出的一點是,促進社會的分配公平需要國企存在,但決不可由此得出國企越多就越好、國企越多社會就越公平的結論。原因在于,任何一種組織形式都會追求自身利益,從而為社會帶來新的不公,尤其是當它缺乏有效監督時,更是這樣。因此,如果一個社會存在大量國企,那麼由它産生的不公可能會超過它所要解決的不公,這就決定了國企在一個國家不可能過多,否則,會起到相反效果。

  另一方面,國企需要效率,才能更好地去解決社會的分配不公。效率在此有兩層含義,一是指企業的經營效率,企業有效率,才會生産或提供更多、更好的産品與服務,才會有競爭力;二是指國家通過企業解決社會不公時的效率,效率越高,社會分配不公的差距也就能得到更快解決。在這兩種效率中,前者決定後者。

  從公平和效率角度看,顯然,一個社會不是國企越多越好,如果國企所佔比重過大,就必須減少國企數量,這也正是中國國企改革一直在做的事情。目前經過幾輪改革後,國企的數量已經大大減少,但在全社會的比重還很高,所以國企還必須繼續精簡數量,降低比重。在此意義上,這輪改革實行的混合所有制改革以及從管資産到管資本的轉變,是符合公平方向的。

  對社會分配公平的威脅,不僅來自一個社會存在過多的國企,也看國企的壟斷程度。若一個社會只有一家國企,但這個國企大到無所不包,必然既沒效率,也損公平。故即使國企數量減少,但余下的國企在本行業、本領域甚至跨行業和領域處于壟斷地位,同樣會威脅分配公平,特別是在中國當下的市場環境下。因為國企的壟斷地位不是靠自身的競爭自然形成的,這一過程本身就會佔用社會大量資源;另外,在壟斷形成後,國家很難對它進行有效監督,國企極易形成內部人控制局面,從而導致腐敗。腐敗就是一種新的社會不公。從這個意義説,打破國企的壟斷,將那些巨無霸的國企分拆,具有公平的含義,有利于促進社會的分配公平。

  當然,打破國企壟斷也是基于提高國企效率的考慮。壟斷必然會降低效率,從而減少可用于提供給社會的公共産品和服務。從中國的情況來看,無論壟斷與否,國企其實都有一個提高效率的問題。而企業的效率有賴于一個強有力的治理結構和機制。中國過去的國企改革,在很大程度上都是著眼于提高企業的效率。

  客觀而言,國企在經過多輪改革後,效率確有提高。然而,與國企本身潛在的效率相比,它還有很大的提升空間。但國企治理結構的缺陷,抑制了其效率。沒有建立市場化的董事會,不能從市場上選拔懂管理和經營的人才,分配機制不合理,以及企業的泛政治化,都使得國企不能建立一個有效的治理結構,從而有損企業的競爭力。本次國企改革中董事會的改進,分配方式的變化,經理選拔的市場化,以及實行混合所有制等,是否足以使國企建立一個具有競爭力的治理結構還有待觀察。

  國企改革涉及公平與效率,破除壟斷,改善治理結構等最關鍵的幾個步驟,對本次國企改革的討論正説明中國國企改革的艱難。

  (作者:鄧聿文)

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國企改革涉及公平與效率,破除壟斷,改善治理結構等最關鍵的幾個步驟,對本次國企改革的討論正説明中國國企改革的艱難。

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