以三個委員會為核心機制重構監管框架

發表于  2016/03/09 06:30   約8分鐘

現在提出建立宏觀審慎政策框架對防范我國的係統性金融風險非常重要。

現在提出建立宏觀審慎政策框架對防范我國的係統性金融風險非常重要。

  近日在內部研討會“宏觀審慎政策框架與金融監管體制改革”上,北京大學國家發展研究院副院長黃益平出席並發表了演講,本文根據演講內容整理。

  金融危機以後,宏觀審慎監管問題變成了全球金融改革的一個重點課題。

  次貸危機給我們最大的教訓就是,不論貨幣政策制定得有多好,仍然可能面臨非常大的金融危機。所以,危機過後,金融穩定委員會、IMF、巴塞爾委員會等牽頭構建了宏觀審慎政策框架。

  對于中國而言,目前我國的係統性金融風險變得越來越突出,尤其是利率市場化、資本項目開放以後,以及我國對經濟做出調整,包括去産能、去杠桿、去庫存等,都伴隨著潛在的係統性風險大幅度上升,所以現在提出建立宏觀審慎政策框架確實非常重要。

 

構建宏觀審慎政策框架關鍵是提高研究分析能力

 

  當然,中國監管部門在全球危機爆發前後已經開始考慮甚至採取宏觀審慎政策的一些做法,包括設計逆周期的資本充足率、差別準備金率以及合意貸款規模等,不過係統性的機制尚未建立。

  我認為,在構建宏觀審慎政策框架時,會面臨兩個問題:

  如何判斷係統性風險,包括什麼是係統性風險,何時會發生係統性風險;使用什麼工具來防范係統性風險。

  從工具看,宏觀審慎監管工具與微觀審慎監管工具其實並沒有太大的差別。更為困難的是第一個問題,構建宏觀審慎政策框架的關鍵是我們能否正確判斷係統性風險。

  曹遠徵博士提到,宏觀經濟周期無法判斷。但我認為係統性風險與宏觀經濟周期兩者之間不完全統一,如何判斷係統性風險需要我們做很多深入、細致的研究,説實話,這方面的積累並不多。李波司長講,微觀審慎監管需要很多律師,宏觀審慎監管需要很多經濟學家,很有道理。

  我舉兩個簡單的例子來説明這個問題:

  大家都在講去杠桿,我們也達成了共識,杠桿率太高肯定會出問題,但是杠桿率多高才合適?什麼時候必須採取措施去杠桿?這些問題至今沒有令人滿意的答案,這本身對宏觀審慎監管框架的構建就是一個巨大的挑戰。

  去年股市震蕩,政府介入救市,但是效果並不盡人意。我本人堅持資産價格應該由市場來決定的觀念,但這並不表示我反對政府救市。李波司長也講到監管的目標是為了實現公平交易、規范市場行為,而不是瞄準某個股指水平。對于決策者而言,決定是否要參與救市,背後一個關鍵性的問題,就是如果不救市是否會爆發係統性風險。我相信去年決策者考慮的就是這個問題,但是若你問我,我覺得當時發生係統性風險的可能性不大。不過我想説的是,目前我們對于這個問題,沒有很好的分析。

  所以,我認為創造金融監管工具、重構監管框架是好事,但是最重要的是提高研究分析能力。

 

宏觀、微觀審慎政策和貨幣政策三者關係復雜

 

  如果要推進宏觀審慎政策框架的構建,恐怕還需要考慮和微觀審慎監管以及貨幣政策之間的關係,三者之間肯定有聯係,但是應該合並還是分開,每個人都會持不同的看法。我個人認為,宏觀審慎監管和微觀審慎監管以及貨幣政策之間理應合作,但是也需要有適當的分離。

  宏觀審慎政策與微觀審慎政策有什麼聯係?

  比如前段時間央行推出的MPA框架(宏觀審慎評估體係),就包含了宏觀審慎的理念,包括逆周期、係統重要性,但是也讓人感覺這個框架過于細化,與微觀審慎框架的差別不是特別明顯。宏觀審慎監管政策,從本質上來講,考慮的是係統性風險,而不是對每一家金融機構提出監管要求。

  同樣,宏觀審慎監管政策與貨幣政策之間的關係,也是自次貸危機以來,爭議很大的一個問題。很多人批評格林斯潘,雖然貨幣政策做得不錯,最後還是爆發了金融危機。這説明當時的貨幣政策並不完美,也許我們在做貨幣政策決策時還需要考慮金融市場的穩定性。

  我個人覺得,利用貨幣政策來調控金融穩定,不一定有效。打個比方,假定我們處在格林斯潘的位置上,當時美國的CPI很穩定、經濟也很繁榮,但是房地産價格不停上漲,我們應該採取什麼措施應對這個情況呢?

  現在回過頭來看,其實貨幣政策能做的很有限,如果利率上調0.25個百分點,可能對房價影響不是很明顯,但若是再往上調0.5個百分點甚至1個百分點,就有可能對經濟造成非常大的打擊。這個時候需要的可能是審慎監管工具,而不是直接的貨幣政策手段。

  所以,我認為貨幣政策和宏觀審慎監管需要相互協調,資産價格上升會導致很多潛在的金融風險。當然,我們也不可能指望宏觀審慎政策幫助我們反周期,或者調控宏觀經濟的周期。所以,我的觀點是這三者肯定要協調、合作,當然也要保持適當的分離。

 

“三個委員會”的方式是非常好的起點

 

  最後是關于機構的設置問題。去年3月份,我受邀參加IMF和人民銀行共同舉辦的第三次年會並做了一個發言,提出要構建一個國家金融穩定委員會。

  當時我提出這個問題是因為看到混業經營和分業監管之間的矛盾,所以建議在國務院層面構建一個金融穩定委員會,更多是作為一個協調機構。但是,金融穩定委員會並不是簡單地只要定期召開會議就行,當時我就提出它需要具備很強的研究分析能力,通過這個機構來判斷宏觀經濟和金融的走勢以及是否存在係統性風險,指導金融政策的制定。

  但我必須指出的是,當時提出這個構想時,沒有考慮到總體監管體制重構的可能性。如果今天再考慮這個問題,也許我的建議會有所變化,但是加強合作與協調的宗旨不會改變。

  無論最後宏觀審慎政策框架會向著哪個方向發展,央行增加一些協調功能,肯定是沒有問題的。

  對于具體的監管框架,我非常讚同李波司長的觀點,無論是新的框架還是舊的框架,特別重要的是要保證專業性、權威性和獨立性,專業性和獨立性的意義自不必説,但是同時也需要權威性。

  無論是宏觀審慎監管還是微觀審慎監管,制定的政策必須要能落實下去,如果監管政策對某些機構沒有影響力,那麼這個框架即使建立起來了也沒有什麼作用。雖然過去我們發布了很多政策,也頒布了很多法律,但是沒有實質性的效果。

  從國際監管經驗來看,如果我們要重構新的金融監管框架,無論是微觀審慎還是宏觀審慎政策,一種值得考慮的思路把工作機制落腳到“三個委員會”上:

  一是貨幣政策委員會;

  二是金融穩定委員會;

  三是公平交易委員會。

  貨幣政策委員會的職能是決定貨幣政策,金融穩定委員會的職能是制定或者指導審慎監管政策,包括微觀和宏觀兩方面,公平交易委員會類似于行為監管機構,進行消費者保護、投資者保護。

  我們可以考慮用這三個委員會的方式來構建宏觀審慎政策框架,可能這樣做就比較簡單,無論是合並還是分開,最後的協調、決策其實有三個既具權威性,又很專業的機構來完成。

  而且這三個委員會之間的成員有相當程度的重疊,有的委員既是金融穩定委員會的成員,又是貨幣政策委員會的委員,所以既能保證信息共享,又能在政策上保持相當的協調。

  當然,宏觀審慎機構的設置不一定非要以這樣一種特殊的形式,但是我認為這三個委員會是設置宏觀審慎政策機制一個非常好的起點。

  未來無論是維持現在一行三會的格局,還是建立大一統的金融監管框架,或者採用宏觀審慎與行為監管的雙峰模式,都可以考慮以上面三個委員會作為內核工作機制,既保證專業性與獨立性,又有利于各個領域之間的信息共享與監管協調。

“聲明”

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黃益平

北京大學國家發展研究院副院長、北大數字金融研究中心主任 /  45 篇文章

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