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政府信息公開條例實施調查：垂直部門成"死角"
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5月7日，《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施第7天，全國有7個相關案例先後見諸報端。起草人之一莫于川教授將之稱為“七天七案例”。 七天七案例———立竿見影的效果讓立法者們深感欣慰，因為這意味著這部歷時9年醞釀的旨在打造陽光政府的重要行政法規，甫一頒布，就為公眾廣泛關 然而，與公眾對該部法規的熱情參與相比，政府部門的前期準備和重視程度卻差強人意。 2007年4月5日，《條例》正式出臺。 2008年5月1日，《條例》正式實施。 從頒布到實施，這期間有1年多的準備期，如此“漫長”的準備期，對行政法規來說確屬罕見，這說明立法者預見到了實施的難度。 那麼，在這一年時間裏，各級政府及其部門有沒有身體力行地進行前期籌備？ 在2007年11月至2008年2月間，中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任莫于川，攜同中國政法大學法治政府研究院博士後研究人員林鴻潮，先後奔赴四川、江蘇、福建、雲南數省，進行了為期3個月的實地調研，又與天津、遼寧、山東、廣東、浙江、北京等省市的政府信息官員進行了廣泛討論。 調研結果喜憂參半。這裏既有身先士卒、工作出色的省份，也有置若罔聞、渾若不知的地區。從全國范圍來看，《條例》的實施準備工作啟動稍慢，且各地政府步調不一。 個別地方政府置若罔聞 2007年8月4日，國務院辦公廳發出通知，部署實施準備工作(下稱準備通知)，此時距《條例》頒布已經過去了整整4個月。 在地方上，四川、福建等個別基礎較好的省份趕在國辦通知之前起步，也正是這些省份順利完成了各項準備工作，有利于《條例》在今年“5·1”後的正常實施。 多數省份在2007年9至11月間陸續發出準備通知，但通知的發出絕不等同于準備工作的實質展開。作為最核心也是最艱巨的一項任務，政府信息公開指南和公開目錄的編制，才是實質性準備工作啟動的標志，這一時間又比準備通知的發出要更晚一些。 值得一提的是，個別地方政府在整個準備期間，對《條例》的頒布置若罔聞、渾然不知，直至《條例》實施，也沒有開展任何實質性的工作。 這從《條例》實施後頻繁出現的訴訟上正可以得到印證。 5月4日，有記者電話聯線莫于川，希望他對“包頭空難”中受害者家屬狀告國家民航總局的事件發表看法，原因是5月1日《條例》實施後，該事件有了新的進展，原告一方請求法院“判定被告依法履行政府信息公開義務，依法發布包頭空難事故的調查報告”。 隨後幾天，又有人向莫于川咨詢阜陽EV71病毒事件、河南省環保局事件、湖北勞動保障局事件、湖南汝城縣事件等等，多起案例無一不涉及到剛剛實施的《條例》，這從另一方面暴露出少數地方政府的措手不及。 “從中也可以看出，如果政府不做好準備，將會非常被動。這也體現出政府前期準備不足的現狀。”莫于川說。 5月5日下午3時，上海律師嚴義明來到河南省環保局，遞交了一份《政府環境信息公開申請書》，成為向河南省環保局申請公開環境信息的第一人。 但面對嚴義明的來訪，河南省環保局的工作人員甚至不知道該由哪個部門接待他，幾經周折後，交由辦公室一位人員接待。 對此，嚴義明回應說：“國家環保部門已在去年4月公布了《環境信息公開辦法(試行)》，今年5月1日起施行，給各級環保部門充裕的時間準備信息公布，但實際情況卻難令人滿意。” 根據莫于川的調研報告，上述問題在全國范圍內普遍地存在著。莫于川認為，解決當前的種種難題成為了當務之急，否則可能將會有更多的訴訟出現。 垂直領導部門變為“死角” 《條例》第4條規定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，並指定機構(以下統稱政府信息公開工作機構)負責本行政機關政府信息公開的日常工作。 調研發現，政府信息公開主管部門的確定首先成為一個棘手的問題。 盡管多數地方政府都成立了以一位副職領導為首的政府信息公開領導機構(多稱為信息公開工作領導小組)，但此類機構的“務虛”色彩濃厚。一定行政區域內政府信息公開工作的推進，仍需依托于某一明確的主管部門，但這個主管部門往往難以確定。 絕大多數地方政府將其辦公廳(室)確定為主管部門。選擇辦公廳(室)作為主管部門一方面能夠與國務院的體制接軌，另一方面也可以發揮其職能廣泛、協調有力的優勢。 但問題在于，近年來各地政務公開工作多由黨的紀檢部門(與政府的監察部門合署辦公)主管，中央在公開條例頒布之後也沒有明確紀檢監察部門的該項權力應當如何處置。由政府辦公廳(室)主管政府信息公開工作，就將面臨與紀檢監察部門職權重疊、關係不明的難題。實踐中，許多地方政府已經為了區分兩者職權，甚至為了辨析政府信息公開與政務公開兩個概念的關係而大感困惑、大傷腦筋。 另一個亟待解決的問題，是部分地區的垂直領導部門已經成為公開條例實施推動中的“死角”。根據現有體制，海關、國稅、金融、外匯管理等中央垂直係統，以及地稅、工商、質監、國土等省以下垂直係統，不是(省以下)地方政府的工作部門或下屬機構。因此，對這些部門政府信息公開工作的推進、指導、協調和監督，地方政府往往無能為力。在公開條例的實施準備過程中，多數地方政府對上述部門———尤其是中央垂直部門不敢觸動。個別地方的垂直領導係統甚至聲稱其信息係統集中建在上級部門，本級機關無權掌握和公開，從而拒絕地方政府信息公開主管部門對其行使職權。如此一來，公開條例的實施效果必將大打折扣，垂直部門勢必成為陽光照不到的“死角”。 莫于川教授認為，上述做法已經嚴重背離了公開條例的立法初衷，《條例》所規定地方政府信息公開主管部門行使職權的范圍是“本行政區域”，而非本級政府下屬部門或機構，理所當然地應將設立于本行政區域的垂直領導機關包括在內。而上述情況的出現，也為許多地方政府所始料未及，至今未能扭轉局面。只有少數地區，如安徽省從一開始便明確提出垂直部門必須在屬地政府的監督下開展政府信息公開工作，這一做法值得中央政府和其他地方政府借鑒。 公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場” 《條例》第16條規定，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，並配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。 《條例》所規定的法定公開場所———即必須設置的場所———包括各級國家檔案館和公共圖書館(簡稱“兩館”)。調查發現，各級政府對“兩館”的開辟和建設盡管有所投入，但結果並不盡如人意。 《條例》將檔案館確定為法定公開場所，各級檔案工作人員無不歡欣鼓舞，將提供政府信息公開服務視為其拓展職能、提升形象的絕好契機，檔案學界更出現了一股探討檔案館新功能的熱潮。不可否認，檔案館作為政府信息公開的法定場所，在信息資源、查閱環境、技術經驗、服務水平等方面有著其他場所難以比擬的優勢，但其面臨的最大問題，是各機關信息報送的不完整和不及時。檔案部門長期以來在政府內部缺乏足夠權威，即使三令五申、反復催討，也往往不能獲得其他部門的配合。 調查還發現，公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”尷尬。公共圖書館之所以能夠被公開條例確定為另一法定公開場所，其優勢無非在用戶眾多、信息化程度高、文獻深加工能力強等方面，此前部分發達地區將圖書館辟為政府信息公開場所的實踐也確實取得了成功。不可否認的是，公共圖書館的上述優勢，只在少數大城市存在。對于廣大普通地區而言，非但上述優勢蕩然無存，反之，圖書館公眾認知度低、軟硬條件匱乏等劣勢恰恰使其很難承擔公開條例賦予的新職能。 受制于上述種種困難，除個別特大城市之外的大多數地方政府，對公共圖書館的設置採取了規避態度。其最為典型的做法，是僅僅在圖書館設置若幹臺可以連接政府網站的微機，以此證明已將其辟為政府信息公開場所，以“滿足”公開條例的要求。很顯然，這種做法與《條例》的立法初衷已經大異其趣了。
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| (責任編輯： 李松 ) |
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