桂林市地稅局局長 李秋有

    我國稅務機構承擔著依法治稅和組織財政收入等重要任務，其工作績效如何歷來受社會各界廣泛的關注。對我國稅務機構工作績效如何測評和考核，不同時期、不同社會組織有不同的角度和重點，稅務機構內部和外部有不同的評判標準和方法。這些工作績效評判對推動和引導我國稅務機構適應社會主義市場經濟發展要求、改革稅收徵管體制、提高執法質量和工作績效起到了巨大作用。但是受傳統行政管理觀念和模式的制約，對稅務機關工作績效測評其標準和方法仍停留在簡單傳統行政管理模式上，存在著科學性和客觀性差、重過程輕結果、考核角度不合理、指標設置不全面或缺乏可測性等問題，導致稅務機構的工作結果與初始設定工作目標相背離或產生差距，嚴重影響稅務機構工作績效的提高。為此，本文按照公共行政管理原則，參照西方發達國家的做法，探索建立我國稅務機構工作績效測評體係。

    一、稅務機構工作績效測評的理論分析

    （一）從現代公共行政管理原理審視稅務機構工作績效考核

    現代公共行政管理理論認為，現代政府管理的核心問題是提高績效，要提高公共組織績效就必須首先建立績效測評標準，開展績效測評，了解目前的績效狀況。世界上任何事物如果不能被測量，人們就很難體會或感覺到它的存在，更無從促進其改變和完善，公共行政組織績效也一樣，沒有測評體係和標準，就不能被測評。不能被測評也就無法改善，績效也就無法提高。抓住了績效測評就是抓住了改善現代公共管理的"牛鼻子"。

    1、公共組織績效評估是市場經濟條件下法治化社會對政府管理的必然要求。市場經濟條件下，法治化社會要求政府機關也必須把其工作績效客觀全面地展現給社會公眾，促進其改革。績效測評有助于公共組織樹立"服務為本，顧客至上"的現代行政管理意識，使公共組織把實踐"三個代表"，全心全意為公眾服務成為自覺行動。

    2、績效評估為改革傳統行政管理模式提供了有力的技術支持。現代公共行政管理主張公共管理法治化、公共服務市場化，強調權力非集中，主張以結果為本和以服務顧客為本。績效評估為改革傳統行政管理模式推行現代公共行政理念提供了有力的技術支持。

    3、績效測評在行政管理實踐中能發揮重要作用。一是績效測評為政府管理計劃和具體目標的確定提供了大量豐富的基礎信息。二是績效測評管理具有監控支持各項管理工作計劃實施功能，為監控提供了重要、現成的信息來源。三是績效測評的促進功能，任何測評自身工作效果的組織總會使用測量到的信息改進自身的工作，促進自身發生變化。四是激勵功能。若不測定效果，就不能辨別成功還是失敗，看不到成功，就不能給予獎勵，不獎勵成功，就可能導致組織績效的每況愈下。五是績效測評有助于科學設定目標並根據效果來配置資源，具有優化資源的功能。

    4、績效測評有助于改善政府形象。績效測評有助于提高政府依法行政的自覺性,形成政府與公民，國家與社會之間的良性互助關係。績效評估是向公眾展示工作效果的機會,並推動公眾對政府的監督,有助于公眾了解、監督和參與政府工作。同時，績效評估不僅能展示政府的工作成果,也暴露不足,有助于讓公眾了解到政府為提高績效所做的不懈努力。

    從公共管理績效評估的意義和作用看，稅務部門是直接面向社會公眾，面向納稅人的稅收執法行政管理部門，承擔依法治稅和組織財政收入雙重任務。因此，稅務部門在實際工作中是急需按照公共行政管理原理建立和開展工作績效測評的部門，也是比較容易建立和開展績效測評的部門。

    （二）從新制度經濟學角度審視稅務機構工作績效測評

    新制度經濟學認為制度對經濟行為的影響至關重要，制度分析應該與傳統經濟理論的--天賦要素、技術和偏好並列為經濟理論中不可或缺的第四大柱石。新制度經濟學把制度定義為一種行為規則，認為制度由三個因素組成：非正式規則、正式規則以及實施機制。正式規則有實施機制，非正式規則也有實施機制，檢驗一個制度能否得到有效實施，主要看其實施機制是否有效，而檢驗一個制度的實施機制是否有效主要看違約成本的高低。強有力、高有效的實施機制將使違約成本極高，從而使得任何違約行為都成為不經濟行為。

    依據新制度經濟學理論，判斷一個國家的制度是否有效，更主要的是看這個國家的制度實施機制是否科學健全。離開了實施機制，任何制度尤其是正式規則就行同虛設。"有法不依"比"無法可依"更糟糕。歷史上以"人治"為主的國家，並不是沒有制定法律，而是與法律制度相配套的實施機制缺乏或不完善。

    稅務機構作為稅法的執行機構，承擔著依法治稅和組織財政收入等重大任務，很顯然，稅收機構工作績效測評體係是稅收制度的實施機制的一個重要部分。稅收工作績效管理的科學完善與否對稅法實施起著至關重要的作用。

    二、目前對稅務部門工作績效測評管理的基本做法

    由于稅務部門是稅法的實施執行者，承擔著依法治稅，組織財政收入，調節社會收入分配等任務，不同的組織在不同的時期對稅務部門的工作績效考核有不同的重點和方法。

    （一）社會公眾和納稅人對稅務部門工作績效的考評

    社會公眾和廣大納稅人對稅務部門工作的考評是一貫不變的,其重點和焦點集中在稅務部門是否做到依法治稅,有法必依,違法必究,公平稅負和嚴厲打擊偷逃稅行為等創造公開、公平、公正稅收經濟環境上。隨著市場經濟的發展,經濟活動的增多,納稅人對稅務部門工作績效考評在注重對依法治稅考評的同時,對稅務部門的工作效率、優質服務等提出了更高的要求。一段時期以來，社會公眾和納稅人對稅務部門工作績效的考評停留在對已公開曝光的重大案件、零星事件的考評上,其考評多是不全面的、不連續的和淺層次的。

    （二）政府組織對稅務部門工作績效的考評

    由于我國政府組織規模龐大，人員數量多，政府權力和職責無限，政府組織對巨額財政收入的需求十分迫切，組織稅收收入數量的多少歷來就是政府組織對稅務部門工作績效考評的主要指標，甚至有時是唯一指標。近年來隨著依法治國觀念強化和依法行政的全面實施，政府組織對稅務部門依法治稅的考評有所加強。在考核稅務部門組織稅收收入多少時，還考核稅收收入增長率或稅收收入佔國內生產總值（GDP）的比重，還考核稅務部門依法治稅情況等，但是重點還是對稅務部門組織稅收收入絕對數進行考核。這種考核其重點和目標十分明確，方法簡單易行，效果十分明顯。

    （三）稅務部門內部工作績效測評和管理

    稅務部門內部工作績效管理主要是指稅務係統內部上級機構對下級機構的工作績效考核。目前稅務部門內部工作績效管理主要是在三個層次上進行。一是行政管理層次上的目標考核管理。二是依法治稅層次上的徵管質量考核管理。三是不定期開展各種專項檢查、大檢查和行風評議等。

    1、目標考核管理。目標考核管理的主要考核內容包括：稅收收入計劃目標考核、行政工作數量和效率目標考核、幹部管理考核等。其中，稅收計劃考核佔目標管理考核的比重較大。為使目標管理考核更加科學客觀，易于實行，各地對稅收計劃考核進行了若幹改善，如改指定性計劃為指導性計劃，建立重大稅源變動計劃調整機制等。

    2、稅收徵管質量考核。為了推動形成"以納稅申報和優質服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中徵收，重點稽查，強化管理"的稅收徵管模式，強化對稅收徵管依法行政的監督和考核，國家稅務總局出臺了《稅收徵管質量考核暫行辦法》（國稅發〔2000〕151號），考核指標有納稅登記率、申報率、申報準確率、入庫率、欠稅增減率、滯納金加收率和處罰率7率的考核體係。

    3、各種專項檢查、大檢查和行風評議，近年來為了提高依法治稅水平，強化組織收入功能，各級人大、審計、財政監督、專員辦及稅務部門自身都不斷地開展各項專項檢查、大檢查和行風評議活動。

    三、目前稅務部門工作績效考核機制的意義作用和存在弊端

    上述分析可見，目前對稅務部門工作績效的各種考核，其內容重點並不完全一致，但是這些考核基本上圍繞組織稅收收入這一核心指標，再加入考核依法治稅、稅收徵管質量等進行。因此，當前稅務部門工作績效可以稱之為"稅收計劃主導型"考核，這種考核機制與當前經濟財政形勢、稅收執法手段和能力是基本相適應的。但是，這一體制也有明顯的缺點，引發了若幹衝突激烈的矛盾。

    （一）"稅收計劃主導型"考核機制的積極作用

    1、稅收計劃主導型考核促進了稅收收入與國民經濟發展同步協調增長，促進了稅收收入大幅度增長。"九五"以來，稅務機構堅決貫徹落實黨中央、國務院的重大決策，認真落實總局提出的各時期稅收工作方針，以落實稅收計劃任務為起點，堅持依法治稅，從嚴治稅，狠抓稅收組織收入工作，保證了稅收收入增長與國民經濟發展基本協調，保證了稅收收入來源與國民經濟結構調整基本一致。

    2、稅收收入計劃考核推動了稅收徵管改革深化。以稅收收入任務帶動，徵管科技含量增加，稅收徵管質量和效益得到不斷提高。各地稅務機構普遍深入開展以適應市場經濟改革為導向的稅收徵管改革，努力推進稅務管理計算機化，為努力實現依法治稅，打擊偷逃稅犯罪行為，提供了有力保證。

    3、稅收法制得到有效強化。由于稅收收入計劃的約束和考核，稅法剛性得到有效強化，隨意減免稅，有稅不收等違反稅法行為得到一定程度的遏制，稅法宣傳更加深入，稅收社會環境得到改善。

    4、稅務隊伍的整體素質在稅收收入計劃考核機制促進下,在徵、管、查的實踐中得到鍛煉和提高，工作主動性，積極性和創造性得到進一步發揮。

    （二）"稅收計劃主導型"考核機制弊端分析

    1、導致經濟稅源的靈活性與稅收收入計劃固定性之間的矛盾。經濟稅源是根據經濟狀況不斷變化的，但稅收計劃任務一旦下達則不太可能變更，這就使稅務機構及其工作人員在徵管工作中處于兩難境地；再加上稅收收入計劃任務完成往往同政績考核、幹部任免獎懲激勵等結合在一起，容易扭曲稅收徵管行為。

    2、導致個別地方稅收收入虛假，嚴重偏離客觀稅源實際。近年來，部分地方出現了為了完成收入計劃數，出現應退未退、預徵等"寅吃卯糧"現象，或完成計劃數好的則有稅不收、"藏富于企業"等存在稅收虛假現象。嚴重地損害了稅法的嚴肅性、客觀性、公允性，造成行政權力高于法律權威的錯覺，也容易形成隱性財政赤字，加大財政風險。

    3、納稅人的合法權益得不到應有的尊重和保護。一是稅務機構和稅務人員缺乏主動為納稅人提供優質服務意識。二是稅務機構缺乏培育納稅人自覺遵守稅法、促進納稅人依法納稅的意識和機制。

    4、稅收徵管質量與稅收徵管模式不適應，徵管質量考核難以進行。當前我國實行的是"34字"稅收徵管模式，但是從稅收徵管質量考核指標7率來看是不可能100%得到執行的，查得越深，查得越多，7率有可能越低，徵管質量越差，出現稅務稽查悖論。由此可見，稅收徵管制度與評價稅收徵管質量的考核體係發生了衝突。

    5、稅收徵管效益和效率低下。由于考評指標單一，導致稅收徵管效益和效率低下。一方面人均徵稅額低，2000年我國稅務機構人均徵稅額僅為人民幣120萬元，而當年美國為1800萬美元。另一方面稅收徵收成本高,目前美國為0.6%，日本為1.9%，加拿大為1.6%，英國為1.3%左右，而我國近年保持在7%左右。

    6、考核評價體係中存在考核指標，設置不規范、不科學、重點不突出及量化考核欠缺等問題。考核指標設置不全面、不科學表現在:考核指標中缺少成本考核及效益考核等指標; 稅收計劃考核以絕對數為指標其客觀性、科學性不強;徵管質量考核指標與現行徵管制度不相適應等。不規范表現在：社會公眾對稅務機構績效考核具有不確定性，政府組織對稅務機構績效考核指標單一，稅務部門內部績效考核不論是目標管理責任制考核，還是徵管質量考核，均未能對稅務公共行政管理的全過程或主要方面進行考核。

    四、部分西方發達國家稅務機構工作績效測評的內容、做法和經驗借鑒

    近20年來，在新公共行政管理理論指導下，現代公共行政管理中的績效測評被西方國家認為是改善公共行政部門管理的至關重要手段，並廣泛應用于改善稅務管理。

    （一）美國國內收入局的平衡測評體係

    美國國內收入局是美國聯邦政府各部門中建立績效測評體係最早的一個。從上世紀末，美國國內收入局探索設計了一套平衡績效測評體係。其基本要素是科學合理地使用各種數量和質量指標對美國國內收入局及其主要下屬機構進行績效測評。績效測評的目的是促使美國國內收入局實現其重新確定的職責和三方面的戰略目標。即是：收應收的稅，且在徵稅過程中實現公正、公平、效率和尊重納稅人。這就意味著保護納稅人權益和滿足納稅人的需要成為美國國內收入局的首要職責之一。按照其職責范圍，美國國內收入局把其工作戰略目標分為三大類：一是服務對象的滿意程度或對每個納稅人的服務程度；二是事業成果或是對所有納稅人服務的結果；三是雇員的滿意程度或生產力改善程度。所有的這些戰略目標在三個層次上測評，一是戰略高度測評，二是運行情況測評，三是工作一線測評。經濟數量指標測評在三大戰略目標的運行情況和戰略高度測評中具有至關重要的作用，但在工作一線測評中盡量不採用經濟數量指標。特別是對單個雇員的工作測評一般不採用經濟數量指標。

    （二）澳大利亞稅務局的績效測評體係

    澳大利亞稅務局從上世紀90年代初開始向所有納稅戶、公民、國會和政府各部門報告其績效情況。每年開展一至兩次公眾及相關部門對澳大利亞稅務局績效的調查。從1999-2000財政年度起，澳大利亞稅務局與其他政府機構一道在實施績效產出和效果測評的基礎上，開始實行績效財政預算，以推動公共行政部門最有效地管理和使用各種資源。所有公共機構必須按照澳大利亞聯邦財政部的要求明確它們的績效產出和績效效果，並必須確保其績效產出的實際效果與預期效果、設計效果和戰略目標相一致。

    依照這些要求，澳大利亞稅務局的績效效果是：通過形成和有效經營稅收體制，為澳大利亞社會和公民提供服務和資金，並影響社會和經濟政策。其績效產出為：設計、形成有利于社會經濟發展的稅收管理體係，管理稅收徵收和支付，鼓勵遵守稅法，最小化遵從成本，支持相關部門工作，保持社會對稅務機構的信心，成為一個高效、適應性強的組織。並精心選擇了用于測評其績效產出和績效結果的數量和質量指標，如：稅收收入增長率，納稅人遵從成本率和相關客戶的投訴率，客戶滿意率等。

    （三）主要經驗借鑒

    從以上兩個西方國家稅務機構工作績效測評體係可以總結出以下經驗：一是稅務部門的職責和工作目標在績效測評中始終佔據主導地位。要測評的目標是那些社會、政府、公民和納稅人最希望取得的目標。二是測評的觀念和原則要貫徹徹底，從始到終，從最基層到最高決策指導層。三是設置的指標必須精心選擇、含義豐富、深刻和互相不矛盾、不衝突，而且相關信息和數據必須是能夠被及時、準確、客觀地測量或調查到。四是績效測評中不能過分強調一、兩個指標的重要性，平衡測評應該受到重視。五是績效測評是一個不斷重復的過程，有必要建立績效測評循環體係，這樣不僅稅務部門工作績效可以得到不斷改善,績效測評體係本身也可以得到不斷改善。

    五、建立符合現代公共行政管理的稅務機構工作績效測評機制的探索

    （一）開展稅務機構工作績效測評要樹立的觀念

    1、牢固樹立"以結果為本"圍繞"三E"即經濟、效率和效益開展稅務機構工作績效測評的觀念。稅務機構工作績效測評要以"結果為本"，以測評稅收工作依法行政、依法治稅的結果為基本出發點，不僅要測評其組織財政收入的多少，也要測評其依法治稅對社會經濟環境的影響;不僅要測評其依法治稅對社會經濟發展的正面或負面作用，也要測評稅務工作質量;不僅要測評稅收工作投入與產出之間的關係，也要測評社會公眾的滿意程度。

    2、牢固樹立"顧客至上，服務為本"的現代管理意識。稅務機關與廣大納稅人都是稅法的共同遵守者，稅務機構是服務納稅人依法辦稅的公共行政組織，績效測評務必以國家稅法、納稅人和公民為導向，以公眾的廣泛參與來開展。

    3、樹立績效測評是一項係統工程觀念。要充分認識到稅務機構工作績效測評是圍繞提高稅收工作績效這一目標而作出的制度安排和實施的一係列管理措施機制和技術，涉及到稅收工作的各個環節，是多項技術的綜合應用，是把那些被實踐證明行之有效的管理技術和機制有機地結合起來，為提高稅務機構工作績效服務。

    4、牢固樹立稅務機構工作績效測評是一個持續過程觀念。現代公共行政管理認為，績效測評是一個持續的過程，有一套完整科學的具體操作程序，這就是：以明確稅收工作戰略和目標為起點，制定各個工作組織的績效協議和提高績效的行動計劃，績效的持續監測和反饋，且各個環節相互聯係，構成一個有機的鏈條。

    （二）開展稅務機構工作績效測評應遵守的原則

    績效測評理論和西方國家的經驗和做法顯示了若幹建立績效測評體係的主要原則。

    一是合法規范原則。稅務部門的工作職責必須依照相關法律給予清楚和明確的定位和闡述。

    二是目標有效原則。選取的測評指標必須有效準確地反映需要測評目標的信息而且不能互相矛盾、相衝突。

    三是明確簡潔原則。在績效測評中盡量避免使用復雜和不成熟的方法，這些方法或需要高技術的支持或需要巨額人力物力支撐，導致高成本、低效率。簡單有效是最好的選擇。

    四是指標效用原則。績效測評體係務必是平衡的，那就是不能過份倚重其中一、兩個指標,單一的指標很少能全面適當地反映和描述某個目標的信息。

    五是廣泛參與原則。相關利益部門、個人必須參與到績效測評過程中。

    六是良性循環原則。必須建立一個績效測評循環體係。

    （三）我國稅務機構的職責和工作目標

    依照我國的稅收徵管法，稅務機構工作主要職責是依法徵稅,其工作目標是為社會活動和市場經濟參與者提供公平、公平、公正的稅收環境。當前稅務管理中存在的主要問題是社會公眾希望稅務機構努力改善的目標。稅務部門的工作目標和存在問題是績效測評應關注的對象。

    （四）稅務機構工作績效測評的內容和方法

    按照現代公共行政管理原理，政府績效測評包括經濟效果測評、效率測評和效益測評，測評可分為定性測評和定量測評。稅務工作績效測評的主要內容和方法包括：

    1、經濟績效測評。稅務行政工作從根本上說是特定的經濟執法活動，必須從執法的經濟結果來測評稅務工作績效，稅務執法行政產生的經濟績效既包括直接的執法經濟結果，也包括一些間接經濟結果。這些經濟績效項目指標有些是定性指標，有些項目是定量指標，經濟績效定性項目指標則應該劃分等級通過民意測驗、公眾測估、專家評議、企業納稅人評議等方式來進行測評。經濟績效定量項目指標應重點測評稅收收入完成數、稅收收入完成數與實際稅源之間的比例、稅收收入增長比率與經濟增長比率之間的關係變動、稅收收入佔國內生產總值（GDP）的比例變動情況、自願繳稅的納稅人數佔總納稅人數的比例等。為避免稅收收入測評與依法治稅之間的矛盾，務必在對實際稅源進行科學、客觀的測算基礎上，根據稅務工作的人力、物力、財務條件，徵管技術狀況來測評稅收收入，實際稅源在測算不準確的情況，測算一個稅源區間，當稅收收入完成數與稅源區間一致時，稅收收入與實際稅源是不發生偏差的或發生偏差小，就能避免稅收收入考核與實際稅源不一致導致組織收入與依法治稅發生矛盾情況的發生。

    2、效率績效評估。稅收執法工作是公共行政管理的一部分，務必樹立深厚的成本意識，節約開支、追求效率。效率績效項目測評指標應包括：

    （1）投入產出比例測評。如測評稅務機構徵收每百元稅款付出的稅務經費，納稅人為繳納百元稅款付出的工作成本和經濟成本。還可測評稅務人員人均徵稅稅額等，投入產出比例測評有利于樹立效率意識，找出工作中的漏洞，克服傳統行政管理中存在的重投入、輕產出，重規模、重過程、輕結果等弊端，有利于提高資金和人員的使用效率。

    （2）行政開支與業務經濟開支的比例測評。為了促進工作效率提高，績效測評時要經常關注行政開支與業務開支的比例變化，使盡可能多的資源用于工作業務。

    （3）人均開支測評，人均工作負荷測評。通過不同組織人員工作負荷、開支方面的橫向比較來確定效率水平。

    3、工作質量效益績效測評。

    稅務工作質量和效益績效測評包括：徵管質量、行政執法是否產生了稅法設計所期望的政策效果，公眾納稅人的滿意程度等，在以結果為本和服務為本的公共行政管理中，質量和效益績效測評是最重要的內容。

    （1）工作質量測評，如稅務執法、辦案差錯率、查處個案平均時間、行政訴訟勝訴率等，還包括工作制度是否健全，程序是否科學、公開，稅收政策執法過程是否公開透明等。

    （2）社會公眾納稅滿意度測評。可以通過日常記錄或民意測驗專家評議等方式，設計調查表調查了解社會公眾對稅務工作效果、效率、執法水平的滿意程度，對稅收執法服務的主觀感受和評價，也包括納稅人的抱怨和投訴率。

    （五）構建稅務機構工作績效測評循環係統

    稅務機構工作績效測評是一項周而復始的過程，績效測評內容和辦法需要隨著形勢的變化而做改進，因此有必要建立一個績效測評循環。如圖所示：

    稅務機構是承擔多種社會職能的公共行政管理機構，世界上許多國家都十分重視提高和改善其工作績效。建立一套適應我國國情、有效和操作性強的稅務機構工作績效測評體係，是提高和完善我國稅務機構工作績效的至關重要手段，沒有測評就沒有提高和改善。這些工作都只是初步的考慮，要建立一套成功和有效的稅務機構工作績效測評體係，與一個國家的政治體制、經濟發展階段和水平、納稅人的納稅習慣和意識、稅務管理方法以及稅務機構工作的戰略使命等密切相關，還有大量的工作需進一步完成。