建立健全稅收管理員監督考核機制的研究

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建立健全稅收管理員監督考核機制的研究

www.GX.xinhuanet.com　　 2006年11月07日 09:18:36　　來源：廣西地稅

南寧市興寧區地稅局課題組

執筆黃永政

內容摘要：稅收管理員制度是新的歷史時期全面加強稅收徵管科學化、法制化和規范化的一項重要內容和重要舉措, 是強化稅源管理的關鍵所在。文章闡述了我國稅收管理員制度歷史沿革，分析了當前稅收管理員制度存在的問題，提出了如何構建、實施稅收管理員監督考核制度，並對我國未來稅收管理員制度的發展方向提出了看法。

關鍵詞：稅收管理員監督考核機制發展方向

2005年3月, 國家稅務總局下發了《稅收管理員制度( 試行) 》, 稅收管理員制度正式走到了稅收管理的前臺。稅收管理員制度是新的歷史時期全面加強稅收徵管科學化、法制化和規范化的一項重要內容和重要舉措, 是強化稅源管理的關鍵所在。本文擬在闡述我國稅收管理員制度歷史沿革的基礎上，分析當前稅收管理員制度存在的問題，提出建立健全稅收管理員監督考核制度的重要性以及如何實施這一配套措施。

一、稅收管理員制度的歷史沿革

我國的稅收徵管制度創建于20世紀50年代，90年代的分稅制初步奠定了目前的徵管模式。稅收管理員制度隨著稅收徵管制度的建立而建立、發展而發展，從最初以"管戶"為特點的稅收專管員制度到以"管事"為特點的稅收管理人制度，再到目前的以"管戶與管事相結合"為特點的稅收管理員制度，經歷了一個漫長的實踐過程。

1、以"管戶"為特點的稅收專管員制度。從新中國建立到20世紀90年代初，我國實行的基本是以"管戶"為特點的稅收專管員制度，一員進戶、各稅統管、徵管查合一。這種制度與我國長期處于計劃經濟時代的生產力水平低下、經濟成分單一、經濟和稅收總量小、稅制簡單、徵管手段落後等狀況相適應，是一種傳統的、全職能的、粗放式的管理制度。它對于國民經濟的恢復和建設、保證國家財政收入、促進社會發展等方面發揮過積極作用。這種"保姆"式的管理雖然具有降低納稅成本，易于監控稅源等優點，但是也存在許多缺點，一是專管員上門辦理涉稅事宜，不利于培養徵稅人依法徵稅和納稅人依法納稅的意識；二是專管員集徵、管、查于一身，自由裁量權過大，缺乏監督制約機制，容易產生腐敗；三是由于管理手段落後，專管員全靠手工操作，需要大量人力，導致徵管效率、質量低下和徵稅成本偏高；四是專管員各自為戰、互不溝通、信息分散，稅務機關難以形成合力，不利于宏觀管理。

2、以"管事" 為特點的稅收管理人制度。從20世紀90年代初到2005年初，我國採取以"管事"為特點的稅收管理責任人制度，實行"以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中徵收，重點稽查"的徵管模式，建立了徵收、管理、稽查三分離的徵管格局，把原來稅收專管員的權力分解到徵收、管理、稽查三個係列崗位中去，實行以"管事" 為特點的稅收管理人制度。這一制度對于促進廉政建設，增強徵納雙方的法律意識，降低徵稅成本，提高徵管效率和質量發揮了重要作用。然而，取消管戶制度實行管事制度後，稅務機關和納稅人接觸少了，失去了對稅源的有效監控。一是稅務機關對所管戶的真實數目和基礎信息難以確定。二是稅務機關難以確認納稅人的納稅申報是否屬實，難以判別納稅義務的履行是否完全，徵管工作愈加被動。三是零、負申報企業數量大幅度上升，漏徵漏管戶增加，稅收流失較為嚴重：不少三無戶(無資金、無場所、無帳簿) 和偽法人長期向稅務機關領購發票，並且虛開倒賣發票。四是"依法治稅、應收盡收"和提供優質納稅服務, 難以落到實處。

3、以"管戶與管事相結合"為特點的稅收管理員制度。隨著經濟的發展，經濟總量、稅源總量、稅收總量和納稅人數量不斷增加，為了加強對稅源的科學化、精細化管理，國家稅務總局在深入調查研究、吸取歷史教訓和總結各地經驗的基礎上，在徵管模式不變的前提下，2004年8月《國家稅務總局關于進一步加強稅收徵管工作的若幹意見》中在原先"以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中徵收，重點稽查"中加入一點"強化管理"，並正式提出"建立健全稅收管理員制度"，2005年頒發了《稅收管理員制度（試行）》（國稅發[2005]40號）。自此，以"管戶與管事相結合"為特點的稅收管理員制度正式亮相。

稅收管理員（簡稱專管員、片管員）是基層稅務機關分片（業）管理稅源的工作人員，隸屬于稅源管理部門。稅收管理員制度，是指國家為了加強稅源管理，建立的稅務管理人員親自接觸納稅人、了解掌握轄區內納稅人稅源及其變動情況，解決稅務人員對納稅人稅源情況了解不足、掌握不實、疏于管理等問題的一項制度。在該制度下，稅收管理員的職責范圍包括：稅收政策宣傳送達、納稅咨詢輔導；掌握所轄稅源戶籍變動情況；調查核實管戶生產經營、財務核算情況；核實管戶申報納稅情況；進行稅款催報催繳；開展對所管企業的納稅評估及其稅務約談；提出一般性涉稅違章行為糾正處理意見；協助進行發票管理等。概括地講，稅收管理員是"信息採集員、納稅輔導員、稅收宣傳員、納稅評估員和稅收監控員"。但稅收管理員不負責稅款徵收、稅負核定、涉稅審批及涉稅案件的稽查。稅源管理重要事項由部門集體研究。稅收管理員下戶執行各項稅源管理事務時，要提出報告，按計劃和規定程序進行，並接受行政執法和行政監察的監督。所獲稅源信息要記錄歸檔，實行共享。稅收管理員實行2年定期輪換制度。

《稅收管理員制度（試行）》制度是新中國建立以來專門針對稅收管理員頒布的第一個制度。在這個制度的指導下，全國各級稅務機關經過積極的、創造性的探索和實踐，初步建立了"管戶與管事"相結合的稅收管理員制度。這個制度的優點是目的明確，其目的就是為了加強稅源管理、切實解決疏于管理、淡化責任的問題，推進依法治稅，提高徵管的效率和質量；原則明確，稅收管理員制度遵循管戶與管事相結合、管理與服務相結合、屬地管理與分類管理相結合的原則；職責明確；稅收管理員的職責是信息採集員、納稅輔導員、稅收宣傳員、納稅評估員和稅收監控員，而不直接從事稅款徵收、稅務稽查、違章處罰和審批減免稅、緩抵退稅等工作。然而，由于時間頒布較短，各地配套制度建設比較滯後，特別是稅收管理員工作目標考核辦法建設不完善，極大影響了稅收管理員制度應有功能的發揮。

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（責任編輯:周敏）




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