河南省人民政府
關于深化集體林權制度改革的意見
豫政 〔2007〕82號
各市、縣人民政府,省人民政府各部門:
為深入貫徹《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》(中發〔2003〕9號)和《中共河南省委河南省人民政府貫徹〈中共中央國務院關于加快林業發展的決定〉的實施意見》(豫發〔2003〕20號),全面貫徹落實黨的十七大報告中提出的“改革集體林權制度”的要求,進一步解放和發展林業生產力,結合我省實際,現就深化全省集體林權制度改革提出如下意見,請認真貫徹執行。
一、指導思想和基本原則
(一)指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和黨的十七大精神為指導,全面落實科學發展觀,堅持農村基本經營制度,確立農民的經營主體地位,明晰林地使用權和林木所有權,放活經營權,落實處置權,保障收益權,規范森林資源流轉行為,創新林業發展的體制機制,充分調動廣大農民和社會各界參與林業建設的積極性,進一步解放和發展林業生產力,促進傳統林業向現代林業轉變,加快林業生態省建設步伐,為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會做出貢獻。
(二)基本原則
1.尊重歷史,保持政策連續性。穩定林業“三定”(穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制)以來落實的林權,不打亂重來,保持林業政策的穩定性和連續性。妥善處理各種歷史遺留問題,對權屬不清的依法確認、協商解決,確保林區社會穩定。
2.權益平等,尊重群眾意願。充分發揮農民在集體林權制度改革中的主體作用,嚴格執行《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等法律、法規,改革的內容、程序、方法、結果要向群眾公開,確保廣大群眾的知情權、參與權、決策權和監督權,通過多種形式使每個村民平等享有權益。
3.因地制宜,分類指導。各地可根據本地實際情況,通過民主決策,自主選擇集體林權制度改革方式,自主確定經營管理形式。實行分類指導,不搞“一刀切”。4.綜合配套,係統推進。把集體林權制度改革與創新林業管理體制和服務體係有機結合起來,正確處理改革、發展、穩定的關係,確保改革達到預期目標。
二、范圍和主要內容
(一)范圍
本次集體林權制度改革的范圍包括集體所有的林地林木,重點是林地使用權和林木所有權尚未明晰的集體林以及縣級以上政府規劃的宜林地。國有林地林木暫不列入本次改革范圍。集體林地林木權屬有爭議的先行調處,再進行集體林權制度改革。
(二)主要內容
1.明晰產權
(1)已劃定的自留山由農戶繼續長期無償使用,允許繼承,並核發或換發林權證;已合法流轉的應當完善手續,登記變更,辦理林權證。已承包到戶經營的責任山由承包戶繼續承包經營,允許繼承和流轉,由承包者申請核(換)發林權證。自留山和責任山因拋荒被集體收回統一造林或重新組織承包造林的,落實“誰造誰有”政策,發給林權證,並按原協議的比例分成,沒有協議的由雙方協商確定分成比例。
(2)尚未確權到戶的集體林地林木原則上應確權到戶。經本集體經濟組織成員的村民會議2燉3以上成員或者2燉3以上村民代表同意,集體經營狀況好的,可繼續由集體統一經營;不宜分戶經營的,可採取招標、拍賣等形式轉讓,落實經營主體。對利用貸款營造的集體林木,在落實經營主體時應按照“債隨林權走”的原則,明確債務償還主體,落實抵押物。
(3)平原地區集體林地上的林木、村莊片林、農田林網及其他農村土地上的林木,按照“樹隨地走、誰造誰有”的原則落實林木經營主體,核發林權證。通過拍賣、承包、租賃等方式取得溝河路渠或“四荒”等經營權的,也應依法申請登記,核發林權證。
(4)集體所有的宜林荒山荒地可以直接分包到戶,也可以在確權到戶的基礎上採取招標、拍賣等形式確定經營主體,或由集體統一組織開發後再以適當方式確定經營主體;對造林難度大的宜林荒山荒地,可通過公開招標的方式,將一定期限的使用權無償轉讓給有能力的單位或個人開發經營,但必須限期達到綠化標準。
(5)產權明晰後,核發全國統一式樣的林權證,做到圖、表、冊一致,人、地、證相符。林業行政主管部門應明確專門的林權管理機構,承辦同級政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作,建立林權登記流轉動態網絡管理係統。
2.規范流轉
(1)按照“依法、自願、有償、規范”的原則,鼓勵產權明晰的林地使用權和林木所有權依法有序流轉。林權流轉應當向縣級林業行政主管部門提出申請,憑林權證和其他相關材料簽訂林權流轉合同。
(2)集體經營的林地林木,其流轉方式、流轉基價、流轉收入的使用和分配等都要提前向村民公示,經本集體經濟組織成員的村民會議2燉3以上成員或者2燉3以上村民代表同意。其流轉的有關合同應當報縣級以上政府林業行政主管部門備案。流轉的收益大部分用于本集體經濟組織成員的分配,其余部分可用于本集體經濟組織發展林業和公益事業。
(3)已確權到戶的林地林木,流轉時應當簽訂合同。林地承包經營權採取互換、轉讓方式流轉,當事人要求登記的,應當向縣級以上政府申請登記。已流轉的林地林木再流轉時,必須徵得原承包人同意,並不得超過承包期的剩余期限。未取得林權證已經合理流轉的林權,只要權屬清晰,其林權流轉申請和林權登記申請可一並提出,經審查合格後按相應程序辦理林權登記或變更手續。
(4)已經流轉的林地林木,凡手續完備、程序合法、合同規范的要予以維護。沒有違背相關法律、法規,但流轉程序不夠規范、大多數村民對某些條款有意見的,原則上維護原合同,並在當地鄉鎮政府和縣級林業行政主管部門的指導下,對有爭議的部分協商解決;對明顯不合理、嚴重侵害集體和村民利益的,應依法予以糾正。
(5)縣級以上政府和林業行政主管部門要建立完善流轉體係,條件成熟的可以組建林業產權交易市場,及時提供信息發布、政策咨詢、資產評估、產權交易、林權變更登記等服務。省林業行政主管部門負責森林資源資產評估機構的業務管理。
3.放活經營
(1)在保證集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下,實行林地所有權與使用權分離和分類經營。自留山和已承包到戶的集體林地以及通過合理流轉取得使用權的林地,其林業生產經營活動由農戶和其他經營者自主確定,並可享受林業相關優惠政策。林地使用權和林木所有權可依法繼承、抵押、擔保、入股,可作為合資、合作的出資或合作條件。個人或其他經營主體承包、租賃宜林地完成造林綠化後,符合生態公益林區劃界定標準,自願按照生態公益林經營的,可享受森林生態效益資金補助。
(2)在堅持森林採伐限額管理的前提下,放寬對商品林的採伐管理。對農戶及其他經營者經營的商品林,在不突破採伐限額的前提下即申即批,採伐年齡和採伐方式由經營者自主確定。對成熟的人工商品用材林,在採伐限額內優先審批;對定向培育的工業原料林和其他商品用材林面積在3000畝以上的,實行採伐限額單列;對在非林業用地上培育的人工商品林不納入採伐限額和木材生產計劃。在保證生態功能的前提下,允許合理開發公益林林地資源,發展林下經濟,對公益林實行科學經營,經批準允許進行撫育和更新性質的採伐。
(3)積極引導林農在自主自願和明確利益分配的基礎上,採取多種形式組建新的林業經營實體,建立民間護林防火和病蟲害防治組織,加強森林災害應急反應機制和防治網絡建設,鼓勵興辦多種形式的林業科技咨詢、科技服務等中介機構,促進林業科技成果轉化,提高抗災害、抵禦風險和市場競爭能力。
(4)加強對林業發展的財政金融支持。各級政府要把公益林的建設管理和重大林業基礎建設的投資納入年度投資計劃統籌安排,建立長期穩定的投入增長機制。有關部門要加緊制定森林資源抵押貸款辦法,開展林權抵押貸款試點,鼓勵金融保險機構對林業實行優惠信貸政策,積極探索開展森林資源財產保險業務。
三、總體目標和工作步驟
(一)總體目標
爭取用2年左右的時間基本完成明晰產權、確權發證的改革任務,實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。通過深化改革,完善服務,規范管理,形成集體林業的良性發展機制,逐步實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。
(二)工作步驟
在試點工作的基礎上,2007年年底前全面推進集體林權制度改革,2009年年底基本完成任務。具體工作步驟包括4個階段:
一是調查摸底階段。主要任務是:建立機構,廣泛宣傳發動,分級開展林改政策和林業業務知識培訓,深入開展調查研究,制定切實可行的林改工作方案。
二是勘界確權階段。主要任務是:核實山林權屬、勘定面積和四至界址並進行登記和繪圖,公示勘測結果,徵求村民意見,召開村民會議或村民代表會議,確定改革方式。
三是建檔發證階段。主要任務是:在對勘界確權結果審核無誤的基礎上,核發全國統一制式的林權證,建立林改檔案。
四是總結驗收階段。主要任務是:在分級全面自查整改的基礎上,省裏研究出臺具體的檢查驗收標準和辦法,對集體林權制度改革的各環節工作進行量化考評,對工作成效顯著的單位進行表彰獎勵。
四、保障措施
(一)提高認識,加強領導。各級政府要從全局和戰略高度充分認識深化集體林權制度改革的重要性、必要性和復雜性,加強領導,成立組織,抽調專門力量,集中時間和精力開展工作。省成立集體林權制度改革領導小組,協調解決改革中的重大問題。各級政府要把集體林權制度改革作為全面實施林業生態省建設的重要突破口,納入年度目標管理,確保改革工作積極穩妥推進。
(二)明確責任,緊密配合。各級發展改革、監察、民政、司法、財政、人事、國土資源、建設、交通、水利、農業、林業、法制、信訪、檔案、金融保險、新聞宣傳等部門要認真履行職責,相互配合,形成推動集體林權制度改革的整體合力。林業部門要加強對改革的政策研究、技術指導和檢查督促。各級政府要將集體林權制度改革所需經費納入同級財政預算統籌考慮,確保改革不增加農民負擔,不產生新的債務。
(三)嚴肅紀律,規范操作。集體林權制度改革要嚴格按照政策規定辦事,實行陽光作業,嚴禁暗箱操作,並把保護森林資源安全貫穿于改革的全過程。各級政府和有關部門要針對改革中出現的新情況,探索森林資源管理的新辦法,切實加強林地林木管理,嚴防借改革之機亂砍濫伐林木、亂批濫佔林地。要建立解決林權糾紛的工作機制,及時採取得力措施,把矛盾化解在基層。對發生重大案件、造成嚴重後果的,要依紀依法追究有關部門和人員的責任。
河南省人民政府
二○○七年十一月二十一日