短短五年時間，卸掉2億多的債務“大包袱”     對于許多鄉村來說，或輕或重的債務是一個個或大或小的“包袱”，不同程度束縛著農村綜合改革，羈絆著前進的步伐。鄉村債務將會削弱農村稅費的成效，極容易造成農民負擔的反彈，已經成為一些地方農村經濟社會發展的巨大制約因素。俗話說得好“無債一身輕”，如何實現“零債務”，減輕沉重“包袱”，保證農村稅費改革的成果，讓農村綜合改革一身輕松！內蒙古自治區伊金霍洛旗進行了有益的探索。     據了解，截至2005年12月31日，伊金霍洛旗鄉村兩級債務累計達20453萬元，人均負債1460元；其中：鄉鎮級債務為15242萬元，佔債務總額的74.5%，鄉均負債2177萬元；村級債務為5211萬元，佔債務總額的25.5%，村均負債37.8萬元。2001年，伊金霍洛旗旗委、旗政府將債務的清理化解工作貫穿于財政體制改革的全過程，要求各蘇木鄉鎮以不低于2000年底負債總額20%的速度償還舊債，到2004年底多數蘇木鄉鎮基本還清了2001年以前的鄉村欠債11449萬元。2006年底，旗委、政府一次性化解鄉村兩級債務9004萬元，徹底清償了鄉村兩級所有債務，從而圓滿完成了當地政府實施的鄉村“零債務”工程。     清理“大包袱”得有“大智慧”     面對這樣一個長期以來由于財政管理體制不完善，財力與事權不匹配、行政管理體制缺乏約束，財政支出負債運行、舉債搞建設，發展經濟形成的債務“大包袱”，從2001年起，伊金霍洛旗政府用五年時間對財政體制進行了四次重大調整，鄉鎮歷史債務的化解始終貫穿于這四次財政改革。      “分灶吃飯”，對鄉村債務進行全面清理核實，實行了目標責任制管理。     2001年，在分稅制財政體制改革的基礎上，旗鎮財政實行“分灶吃飯，劃分收支范圍，包死基數，定額上解（或補助），比例分成，一定三年”的財政管理體制。同時，對鄉村債務進行全面清查，實行目標責任制管理。首先摸清了鄉村債務底數。2000年底，伊金霍洛旗鄉村債務達到歷史最高峰，舉債處于失控狀態，債務總額達11449萬元，鎮均負債716萬元，村均負債31.7萬元，。債務總額是2001年全旗鄉鎮級財政收入的1.47倍，支出總額的1.77倍。再次對鄉村債務實行目標責任制管理制度。旗政府要求各蘇木鄉鎮以不低于2001年負債總額20%的速度償還舊債，5年內還清。這一制度執行到2004年底，大多數蘇木鄉鎮還清了2001年底以前的歷史舊債。     “上劃事權財權”，對項目進行審批，有效遏制了新增顯性債務發生勢頭。     從2002年3月份起，伊金霍洛旗旗鄉財政體制再次調整，實行“劃定收入范圍，核死支出基數，定額補助，自求平衡”的財政管理體制。其要點有三:限制事權控制財權，要求鄉鎮10萬元以上的項目必須經過旗政府審批，從而有效地解決了部分鄉鎮借新債還舊債的問題;實行會計統派改革，對鄉村兩級財務實行“零戶統管”，規范鄉村財務運行，進一步加強了對鄉村債務的監管;將基層學校和衛生院所有經費、債權債務全部上劃旗本級財政負擔，減輕了鄉鎮債務壓力。     “統一財政核算”，設立專戶掌控收支，避免了稅收徵管中隱性債務的形成。     伊金霍洛旗政府于2004年3月撤消了鄉級金庫，財政收入統一劃到旗金庫核算，各鄉鎮設立結算、工資和支出三個專戶核算鄉鎮級收支；屬于鄉鎮的稅收收入，由財政預算部門劃撥到鄉鎮的結算賬戶作為鄉鎮級收入。旗政府通過調整財政、稅務、金庫的運行機制，全面掌控稅收收入情況，大大降低了徵稅成本，提高了財政收入質量，規避了稅收徵管中形成隱性債務。     “鄉財旗管”，預算約束與制度並舉，徹底制止了鄉村新債，全部化解了歷史舊債。     從2005年5月起，伊金霍洛旗全面實行了“鄉財旗管”的財政管理體制。首先在實行“鄉財縣管”的財政管理體制上，配套出臺了《伊金霍洛旗鎮級債務管理辦法》、《伊金霍洛旗旗鎮村三級債務消化方案》、《伊金霍洛旗鎮級財務管理辦法》、《伊金霍洛旗鎮級財務運行規程》，從源頭上控制舉債建設行為。同時撤銷了各鄉鎮財政預算，實行真正意義上的“鎮財旗管”，從根本上管住了鄉村兩級亂建設、亂花錢、亂進人現象，對鄉村隨意舉債起到了釜底抽薪的作用。最後加強對債務的審查和管理，一次性全部化解鄉村債務。在2005年底撤並鄉鎮時，旗政府又一次組織有關部門對鄉村債權債務進行了徹底清查，並建立了詳實的債權債務檔案，由旗國有資產管理局對鄉村債權債務實行動態管理。從2006年起，各鎮村只能償還債務檔案上記載的債務，決不允許再出現鎮村自行決定的新債務挂賬。2006年9月，旗政府再一次組織有關部門開展了鄉村兩級債務的清理和化解工作，于 2006年底一次性化解鄉村債務9004萬元，其中：通過“擠水”減債、債權還債、清理賬務減債等措施，共核實減少債務1894萬元；通過原由鄉村負擔的周轉金、世界銀行貸款、農發資金借款等上劃旗財政的辦法化解鄉村債務2464萬元；旗財政通過“直通車”方式清償債務4873萬元。至此伊金霍洛旗最終實現了鄉村兩級零債務。     從伊金霍洛旗全部化解鄉村債務來看，伊金霍洛旗採取“政府買單和機制減債”兩條腿走路、多策並舉的辦法，全力以赴清理化解債務。即：堅持內部與外部相結合、近期與遠期相結合、局部與整體相結合、化解舊債和消化新債相結合、分類處置和重點突破相結合。正確處理了償還債務與經濟發展、財政安排、機制減債之間的關係。實現了“零債務”，沒有了沉重“包袱”，更沒有了束手束腳的“緊箍咒”。伊金霍洛旗率先清理化解債務，實現“零債物”工程，防止了鄉村債務進入惡性循環，促進了農村經濟的發展，而且保持農村社會的穩定，同時還控制了農民負擔的反彈。給內蒙古自治區農村牧區綜合改革營造了有利環境，剔除了自治區農村牧區綜合改革和未來發展的最大障礙，使內蒙古自治區輕裝上陣，進行了大刀闊斧地農村牧區綜合改革。(史生榮 宋亮)